(AULA 8) - 3. As institui

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(AULA 8) - 3. As instituições da administração
pública
3.0 Três niveis de análise macro, meso e
micro 3.1 A administração pública ideal 3.2 Um
modelo de burocracia 3.2.1 O output da
administração 3.2.2 O modelo de Niskanen Bib.
Obrigatória Livro cap. 5 Bib. complementar
Anthony Downs (1967) Inside Bureaucracy
Max Weber Économie et Société, vol I
Ian McLean Public Choice an introduction, cap5

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3.1.1 A administração como tipo ideal
Relembrar Nas organizações burocráticas o líder
é nomeado por alguém que tem legitimidade. A
organização em geral não vende os seus serviços
no mercado. O ouput é dificilmente quantificável
não sendo por isso vendido no mercado.
Max Weber Definiu a burocracia como tipo ideal,
como tipo de dominação racional, a par de outros
dois tipos de dominação legítima a dominação
tradicional e a dominação carismática.
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3.1.1 A administração como tipo ideal
O carácter racional, repousa sobre a crença na
legalidade dos regulamentos e no direito de dar
direcções
A dominação legal assenta em que
1. Todo o direito é um cosmos de regras
abstractas, normalmente decididas intencionalmente
2. O detentor legal deste poder, o superior,
quando ordena, obedece por seu lado a uma ordem
impessoal através da qual ele orienta as suas
disposições
3. Aquele que obedece, obedece apenas como membro
do grupo, e apenas ao direito. Não obedece à
pessoa que detém o poder, mas sim a regulamentos
impessoais.
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3.1.1 A administração como tipo ideal
Para Weber a administração é uma forma de
dominação racional, aquilo que ele chama uma
autoridade constituída caracterizada por ser
Uma actividade de funções públicas contínua e
ligada a regras, em particular, estipulando
a) um domínio de deveres de execução delimitado
objectivamente.
b) Poderes de comando necessários para este fim.
 c) uma delimitação precisa dos meios de coerção
e das hipóteses da sua aplicação.
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3.1.1 A administração como tipo ideal
A dominação racional assenta no princípio da
hierarquia administrativa
A organização de autoridades precisas de
controle e supervisão para toda a autoridade
constituída.
O direito de recurso dos subordinados em
relação aos superiores.
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3.1.2 Os funcionários públicos tipo ideal
Os funcionários individuais são pessoalmente
livres só obedecem aos deveres da sua função, no
seio de uma hierarquia da função solidamente
estabelecida,
com competências funcionais claramente definidas,
em virtude de um contrato,
a partir de uma selecção aberta segundo a
qualificação profissional no caso mais racional
segundo qualificação apurada por exames.
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3.1.2 Os funcionários públicos tipo ideal
Pagos por um vencimento pecuniário fixo, dando
direito a uma aposentação.Tratam a sua função
como única ou principal profissão,
vêm abrir-se à sua frente uma carreira, uma
progressão, segundo a antiguidade ou as
prestações de serviço (ou ambas) progressão
dependendo do juízo dos seus superiores.
Trabalham totalmente separados dos meios de
administração e sem apropriação dos seus
empregos e estão submetidos a uma disciplina
estrita e homogénea da sua função e a um controle.
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3.1.2 Os funcionários públicos tipo ideal

O funcionalismo ideal seria pois caracterizado
pelo desejo da administração, quer dos seus
dirigentes, quer dos funcionários, em implementar
as leis aprovadas pela assembleia legislativa e
regulamentadas pelo executivo.
Legislativo
Executivo
cidadãos
Administração
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3.2 Um modelo de burocracia

Lei de Parkinson- O Trabalho expande-se até
preencher o tempo disponível para a sua
realização.
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3.2 Um modelo de burocracia

Qual a função objectivo dos burocratas
(dirigentes)? O que querem eles maximizar?
A análise económica da burocracia teve Niskanen
como pioneiro.
Há vários possíveis argumentos da sua função
utilidade
1. Prestígio, poder
2. Implementar as decisões da legislatura, servir
o interesse público
3. Fringe benefits
Ambos estão relacionados positivamente com a
dimensão do orçamento (1 e 3 monotamente sem
limite, 2 até certo ponto)
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3.2 Um modelo de burocracia

O modelo é de um monopólio bilateral, com
informação assimétrica em que a legislatura é o
principal e a administração o agente.

• Legislatura
• (Assembleia da República)

Orçamento

• Administração (Ministérios, Institutos Públicos,
  etc..)

Output (serviço)
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3.2 Um modelo de burocracia
C

B
Q
Qmax
C
B
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3.2 Um modelo de burocracia
O nível óptimo, que maximizaria os objectivos do
principal seria quando BC, isto é, quando o
benefício marginal do orçamento seria igual ao
custo adicional.
Contudo, o equilíbrio será quando todo o
orçamento é gasto (BC) isto assumindo que o
benefício marginal do orçamento é decrescente
(gera acréscimos de bem-estar decrescentes, Bgt0,
Blt0) e que os custos marginais são crescentes.
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3.2 Um modelo de burocracia
Implicações do modelo de Niskanen
1º Os orçamentos das agências governamentais
tenderão a ser excessivos.
2º A introdução de vários organismos
governamentais com competências justapostas pode
não levar a ineficiência, mas a acréscimo da
eficiência .
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3.2 Um modelo de burocracia
Críticas ao modelo de Niskanen
1º Para alguns a ideia que a administração quer
maximizar orçamentos está ideologicamente marcada
por aqueles que querem diminuir o peso do governo.
2º Outros porque acham que os administradores das
agências querem servir o interesse público e não
interesses privados.
3º Outros consideram que o interesse público é
melhor servido pela administração que é estável
do que pela legislatura que pode ser instável e
volúvel ao sabor de coligações.
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3.2 Um modelo de burocracia
4º Uma crítica ao modelo, é o facto de não poder
ser infirmado pela investigação empírica. Como
determinar a função de benefício marginal do
output da agência? Tratando-se de um bem público,
temos o problema da revelação de preferências. Em
que medida é que a legislatura reflecte bem as
preferências dos cidadãos?
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(AULA 9) - 3.3 Elementos para o estudo de casos
na administração.
3.3.1 O sistema concreto de acção 3.3.2 O poder e
as decisões Bibl Complementar Philippe Bernoux
Três conceitos de análise estratégica In A
Sociologia das organizações
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3.3.1 O sistema concreto de acção
Max Weber acredita na superioridade e eficiência
da racionalidade burocrática enquanto modelo de
dominação racional.
Contudo, a investigação sociológica mostra
Aspectos rotineiros e opressivos da burocracia
são elementos do circulo vicioso que se
desenvolve pela resistência do factor humano à
teoria do comportamento racionalista que lhe é
imposta.
Paradoxalmente a resistência tende a reforçar a
aplicação da teoria. (centralização,
regulamentação, uniformização)
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3.3.1 O sistema concreto de acção
Qualquer organização compõe-se de actores que
estruturam as suas relações dentro dum modelo tão
interactivo quanto interdependente, no caso de
ela querer funcionar bem. A maneira como este
conjunto humano estrutura as suas relações
designar-se-á sistema concreto de acção.
Estas relações não estão previstas pela
organização formal e pelas definições de funções.
Estas regras informais são necessárias para o
funcionamento das organizações.
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3.3.1 O sistema concreto de acção
O sistema concreto de acção cobre duas realidades
O sistema de regularização das relações-
entende-se as regras de relações que se dão os
actores para resolver os problemas quotidianos da
organização.
O sistema das alianças- cada um sabe bem com
quem pode contar 
O sistema de alianças é necessário porque a
empresa organização defronta-se com um número
muito grande de incertezas.
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3.3.1 O sistema concreto de acção
Qualquer organização está sujeita a múltiplas
incertezas.

• Na empresa mudanças de técnicas de produção, de
  comunicação, evolução dos mercados, recrutamento
  de novos membros

 Na administração o      mudanças nos
dirigentes, o      nova legislação/regulamentos,
o      reestruturação administrativa
Na análise estratégica, a incerteza, gera
autonomia do actor. A autonomia (imprevista) gera
poder.
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3.3.2 O poder
A análise do poder ocupa um lugar central na
teoria sociológica.
O que é o poder?
Definição 1- O poder de A sobre B é a capacidade
de A conseguir que B faça alguma coisa que ele
não teria feito sem a intervenção de A.
E se B não quer fazer o que quer A ou reclama um
preço demasiado elevado?
Definição 2-O poder de A sobre B é a capacidade
de A conseguir que, na sua relação com B, os
termos da troca lhe sejam favoráveis.
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3.3.2 O poder
Quais os recursos do poder? O que leva B a agir
em prol de A?
Há basicamente duas formas
    Constrangimento/coacção a.     Caso limite-
despedimento b.    Pôr na prateleira c.
Diminuição de fringe benefits d.   
Admoestação e.     Má classificação nas
avaliações internas
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3.3.2 O poder
1-    Autoridade a.     Competência b.   
Confiança c.     Legitimidade (pura)
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3.3.2 O poder
Quais as fontes do poder? 1- Posse de uma
competência ou de uma especialização funcional
dificilmente substituível. 2- Domínio das
relações com o meio, das redes que relacionam a
organização a outras organizações e a outros
agentes. 3- Domínio das informações relevantes
para a organização. 4-  Conhecimento das regras
organizacionais
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Nota Conclusiva
Pequeno vocabulário prático das análise
estratégica Actor, Autoridade, Aposta, Função,
Influência, Poder, Racionalidade,
Responsabilidade, Sistema concreto de acção,
Incerteza.
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(AULA 10)- 3.4 A administração pública em
Portugal breve excursão
3.4.1 Introdução 3.4.2 A relação jurídica de
emprego 3.4.3 Carreiras e remunerações 3.4.4
Classificações e concursos 3.4.5 Dilemas na
administração e reforma em curso Bib Livro
cap. Lei 10/2004 de 22 de Março Sistema
Integrado de avaliação de desempenho da
Administração Pública Lei 4/2004 de 15 de Janeiro
Administração Directa Lei 3/2004 de 15 de
Janeiro Lei Quadro dos Institutos Públicos
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3.4.1- Introdução
A administração pública tem pessoal a mais e,
simultaneamente, sofre de falta de pessoal. Tem
pessoal a mais que não pode despedir nem passar à
disponibilidade, que não pode dispensar ou
transferir, mesmo quando ele nada faça ou até
embarace quem pretenda trabalhar.
Os recursos humanos na administração pública são
em regra incompressíveis e inexpansíveis. Os
recrutamentos estão fortemente condicionados. São
limitados pela dinâmica das carreiras
profissionais, por promoções quase automáticas,
onde a incompetência e a preguiça são tratadas da
mesma forma que a capacidade e a diligência.
Correia de Campos (citado em R. Trindade)
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3.4.1- Introdução
O 2º recenseamento Geral da Administração Pública
dá-nos dados sobre o emprego público em 1999
(quadro 5.5.1)
Serviços de Apoio aos Órgãos de Soberania 5.725 0,8
Administração Directa do Estado 360.067 50,3
Administração Indirecta do Estado 200.756 28
Administração Regional Autónoma dos Açores 15.166 2,1
Administração Regional Autónoma da Madeira 18.638 2,6
Administração Autárquica 116.066 16,2
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3.4.2- A relação jurídica de emprego
A relação jurídica de emprego na administração
constitui-se com base em nomeação ou contrato
(art. 5º do DL 184/89)
A nomeação é um acto unilateral da administração,
cuja eficácia está condicionada à aceitação por
parte do nomeado. (art.6º)
1- O contrato de pessoal é um acto bilateral, nos
termos do qual se estabelece uma relação
transitória de trabalho subordinado. (art. 7º)
2- As formas de contrato de pessoal são
a) Contrato administrativo de provimento
b) Contrato de trabalho a termo certo.
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3.4.2- A relação jurídica de emprego
A administração directa e indirecta do Estado
absorve 78,3 do emprego total.
Na administração directa a quase totalidade dos
trabalhadores são nomeados.
Na administração indirecta do Estado, existem
alguns contratos individuais de trabalho (12744),
mas representam apenas 6,3 do emprego na
administração indirecta (dados citados em
Fernando Almodovar)
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3.4.3- Carreiras e remunerações
De acordo com a Constituição, a legislação
estipula que a admissão, promoção e mudança de
carreira se efectua, em regra, por via de
concurso no âmbito dos serviços e organismos da
administração pública.
O mesmo acontece com os cargos dirigentes, com
excepção dos titulares que desempenhem as suas
funções com base numa relação de confiança
política e/ou pessoal relativamente aos órgãos
das pessoas colectivas a que estão subordinados
(nº1 art. 4º da Lei 49/99 de 2 de Julho)
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3.4.3- Carreiras e remunerações
Temos pois, por um lado os quadros dirigentes e
os quadros das carreiras.
Dirigentes Director-Geral Sub-director
Geral Director de Serviços Chefe de Divisão
Carreiras Técnica Superior, Técnica, Assistente
administrativo, etc...
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3.4.3- Carreiras e remunerações
O sistema retributivo da função pública é
composto por (DL 184/89 de 2 de Junho art 15º)1.

• Remuneração base
• b) prestações sociais e subsídio de refeição
• c) Suplementos.

Art. 16º
A estrutura das remunerações base integra
Escalas indiciárias para a) carreiras do regime
geral, b) cargos dirigentes, c) corpos especiais.
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3.4.3- Carreiras e remunerações
Por exemplo no caso das Carreiras de Inspecção
temos as carreiras de Inspector Superior,
Inspector Técnico, Inspector Adjunto. A carreira
de inspector superior (5.5.2)
Categoria Recrutado de Classificação exigida Tempo de serviço Provas Públicas/out.
Inspector Superior Principal Inspector Superior Muito Bom 3 Não
Inspector Superior Principal Inspector Superior Bom 5 Não
Inspector Superior Inspector Principal Muito Bom 3 Apreciação do C.V.
Inspector Superior Inspector Principal Bom 5 Apreciação do C.V.
Inspector Principal Inspector Bom 3 Não
Inspector Licenciatura Bom (14 val. Estágio
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3.4.3- Carreiras e remunerações
Por exemplo no caso das Carreiras de Inspecção
temos as remunerações de dois tipos. As
indiciárias (5.5.3)
Carreiras Categorias 1 2 3 4 5
Inspector Superior Inspector Superior Principal 780 830 880 900 -
Inspector Superior Estagiário 370 - - - -
Inspector Técnico Inspector Técnico Espec. Principal 570 620 670 720 -
Inspector Técnico Estagiário 250 - - - -
Inspector Adjunto Inspector Adjunto Especial. Principal 390 410 430 450 470
Inspector Adjunto Estagiário 190 - - - -
Indiciária
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3.4.3- Carreiras e remunerações
E os suplementos.(art.º 12 e 13)
(Art 12º) 1 - O pessoal abrangido pelo presente
diploma tem direito a um suplemento de função
inspectiva, para compensação dos ónus específicos
inerentes ao seu exercício.
2- O suplemento a que se refere o número anterior
é fixado no montante de 22,5 da respectiva
remuneração base.
3- O suplemento é abonado em 12 mensalidades e
releva para efeitos de aposentação,...
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3.4.4- Classificações e concursos.
Os funcionários e agentes da administração
pública estão sujeitos a um sistema de
classificação de serviço que se materializa numa
ficha de notação.
Nessa Ficha de Notação os funcionários são
avaliados (notados) pelos dirigentes em 8 a 10
items, em escalas de 1 a 10, com questões do tipo
Facilidade de relacionamento com os colegas
Criatividade.
Quantidade de trabalho
Qualidade de trabalho, etc..
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3.4.4- Classificações e concursos.
Faz-se a média das classificações do candidato
que depois é reconvertida numa classificação
qualitativa (Muito Bem, Bom,.)
Como a relevância destas classificações é
basicamente para efeitos de progressão e de
promoção na carreira ..., os dirigentes passaram
a considerar o muito bom como nota base para
qualquer funcionário, ... F. Almodovar
Os concursos baseiam-se pois em
Tempo de serviço
Classificação de serviço
Currículo
Formação Profissional
e eventualmente Entrevista
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3.4.4- Classificações e concursos.
Os júris são frequentemente funcionários da mesma
carreira de nível igual ou superior ao da vaga
aberta.
Os ponderadores dos vários critérios referidos
acima é deixado ao cargo do júri
No caso dos dirigentes só há concursos para
Director de Serviços e Chefe de Divisão. O júri é
sorteado.
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3.4.5- Dilemas na administração e reforma em
curso
O dilema dos prisioneiro e as classificações
O dilema da proliferação das carreiras
O dilema da excessiva regulamentação
O dilema da restrição à mobilidade entre
carreiras.
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3.4.5- Dilemas na administração e reforma em
curso
Reforma em curso. Um conjunto de diplomas que
pretendem a reforma da administração, mas que
ainda têm de ser regulamentados
Lei 10/2004 de 22 de Março Sistema Integrado de
avaliação de desempenho da Administração
Pública. Lei 4/2004 de 15 de Janeiro Lei da
Organização da Administração Directa do
Estado Lei 3/2004 de 15 de Janeiro Lei Quadro
dos Institutos Públicos
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Aula 11 - Dilemas na administração e reforma em
curso (conc.)

• 3.4.5 Dilemas na administração e reformas em
  curso (concl.)
• 3.4.5.1 A avaliação de desempenho
• 3.4.5.2 Os Institutos Públicos
• Legislação
• (Lei 10/2004 de 22 de Março)
• (Lei 3/2004 de 15 de Janeiro)

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Aula 11 - Dilemas na administração e reforma em
curso
Reforma em curso. Novos diplomas o que se pode
esperar deles? Algumas questões.
Lei 10/2004 de 22 de Março Sistema Integrado de
avaliação de desempenho da Administração
Pública. Lei 3/2004 de 15 de Janeiro Lei Quadro
dos Institutos Públicos (Lei 4/2004 de 15 de
Janeiro Lei da Organização da Administração
Directa do Estado)