Responsabilidad Fiscal Subnacional en Am

1
Responsabilidad Fiscal Subnacional en América
Latina
Eduardo Aldunate Área de Políticas
Presupuestarias y Gestión Pública ILPES/CEPAL
2
América Latina Ingresos y gastos del gobierno
central 1950-2003, promedio simple, de PIB
Fuente OXLAD para serie 1950-1989, CEPAL para
serie 1990-2003
3
Síntesis de reglas macro-fiscales en América
Latina
Regla de saldo País Fecha Vigencia Cobertura Tipo básico Cláusulas de escape Reglas Adicionales Estatuto Sanciones
Regla de saldo Argentina 2004 18 de 24 provincias Federal y subnacional Crecimiento del gasto primario no superior al de la economía Fondo de Estabilización Fiscal Legal
Regla de saldo Brasil 2001 Plena Federal y subnacional Equilibrio corriente (subnacional) superávit primario (federal) Base plurianual límites de gasto salarial (porcentaje del total ) Legal Judicial
Regla de saldo Chile 2000 Plena Central Superávit global estructural (1 del PIB) Fondo de Compensación del Cobre (FCC) Política Reputación
Regla de saldo Colombia 2001 Plena Nacional y subnacional Equilibrio corriente Fondo Nacional del Café (FNC) Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) Legal Judicial
Regla de saldo Ecuador 2002 Plena Nacional Crecimiento real del gasto primario no superior a 3,5 por año reducción endeudamiento Fondo de Estabilización (FEIREP) Legal Multas y destitución del cargo
Regla de saldo México 1917 Plena Sub-nacional Equilibrio corriente Legal Reputación
Regla de saldo México Proyecto Nacional Equilibrio Global Fondo de Estabilización de los Ingresos Petroleros Legal Judicial
Regla de saldo Perú 2000 Plena Nacional Déficit inferior a 1 del PIB crecimiento real del gasto primario no superior a 3 por año Base plurianual Fondo de Estabilización Fiscal Legal Judicial
Regla de saldo Venezuela 2000 2006 Nacional Equilibrio Corriente Base plurianual Fondo de Inversión para la Estabilización Económica (FIEM) Legal Judicial
Regla de saldo Miembros CAN 1998 Plena Sector público no financiero Déficit no superior a 3 del PIB Política Reputación
Regla de saldo Mercado Común Centro-americano 1993/94 Metas graduales Sector público consolidado Déficit no superior a 2,5 del PIB Política Reputación
Regla de saldo MERCOSUR 2000 No Variación de la deuda neta Déficit inferior a 3 del PIB por año Política Reputación
4
Síntesis de reglas macro-fiscales en América
Latina
Regla de deuda País Fecha Vigencia Cobertura Tipo básico Cláusulas de escape Reglas Adicionales Estatuto Sanciones
Regla de deuda Brasil 2001 Plena Gobiernos Subnacionales Límites anuales de endeudamiento Legal Judicial
Regla de deuda Colombia 1997 Gobiernos Subnacionales Legal Financieras
Regla de deuda Miembros CAN 1998 2004 Deuda bruta menor a 50 del PIB Reputación
Regla de deuda Mercado Común Centro-americano Metas graduales Deuda bruta menor a 50 del PIB Reputación
Regla de deuda MERCOSUR No Deuda neta inferior a 40 del PIB (media trianual) Reputación
5
El peso de los gobiernos subnacionales
Argentina, Brasil, Bolivia, Chile, Colombia,
Ecuador, México, Venezuela
Gasto de los gobiernos subnacionales como
proporción del gasto público total, por tipo de
servicio

• 184 Estados, Departamentos, Provincias o Regiones
• Aproximadamente 11.000 municipios.
• Gasto subnacional entre 2,2 y 17,9 del PIB.
• Autoridades elegidas mayoritariamente por
  votación directa.

Fuente BID/IPES, 1997
Fuente ILPES y datos del FMI.
6
Modalidades para la constitución de las
autoridades locales
Fuente Datos actualizados por ILPES sobre la
base de BID/IPES 1997
7
Evolución del Estado (1990-2001) según cobertura
institucional(en porcentajes de PIB)
Gasto público, 2003 Gasto público, 2003 Gasto público, 2003 Variación respecto de 1990 (puntos de PIB) Variación respecto de 1990 (puntos de PIB) Variación respecto de 1990 (puntos de PIB)
Gobierno central Gobierno general Sector público no financiero Gobierno central Gobierno general Sector público no financiero
Argentina 15.9 24.2 26.3 5.1 1.0 3.8
Bolivia 28.3 ... 32.8 10.8 ... -2.3
Brasil 20.7 38.6 ... 2.0 -1.0  ...
Chile 21.7 23.9 35.1 1.1 1.8 0.2
Colombia 20.2 ... 38.9 10.9 ...  18.3
Costa Rica 16.8 25.0 26.1 1.9 3.5 3.2
Cuba ... 58.0 ... ... -13.4  ...
Ecuador 18.7 ... 24.5 4.3  ... -1.8
El Salvador 15.5 17.7 17.6 1.1 1.6 0.7
Guatemala 13.4 15.1 ... 3.2 3.8 ... 
Haití 12.1 ... ... 0.5 ...  ... 
Honduras 25.5 ... 38.2 2.8 ...  4.8
México 19.9 ... 24.3 -0.7 ... -3.2
Nicaragua 24.4 27.0 27.8 5.5 5.3 2.1
Panamá 18.3 ... 25.1 0.3   0.3
Paraguay 16.7 19.7 24.9 7.2 0.5 8.1
Perú 16.8 19.4 ... -0.9 0.2 ... 
R. Dominicana 18.4 ... ... 5.9  ... ... 
Uruguay 26.0 32.7 10.0 3.0
Venezuela 27.1 ... 31.4 2.2 ...  -3.2
América Latina 19.8 23.4 29.0 3.9 1.9 2.4
8
América Latina Transferencias corrientes, de
PIB
Fuente ILPES. Las transferencias corrientes
incluyen prestaciones a la seguridad social. 1/
Uruguay no incluye previsión social.
9
Colombia
Evolución de la participación de los gastos

Índice (Participación en los ingresos totales en
1990100)




Fuente Ministerio de Hacienda y Crédito Público
10
Evolución de la deuda pública según cobertura
institucional
Fuente ILPES-CEPAL sobre la base de información
oficial. En de PIB, promedio simple sin
considerar Nicaragua. Saldos de deuda a final de
cada período, para 2004, último dato disponible.
11
La magnitud del desequilibrio fiscal vertical
(en porcentajes) Fuente BID/IPES, 1997
12
Financiamiento de las transferencias
territoriales básicas
País Nivel Sistema Porcentaje Impuestos
Argentina Provincias Régimen de coparticipación federal El porcentaje legal es 56.67, pero el efectivo es variable según el impuesto IVAGananciasConsumos específicos y otros
Brasil Estados Fondo de participación de los estados 21.5 RentaProductos industrializados
Brasil Municipios Fondo de participación de los municipios 22.5 RentaProductos industrializados
México Estados Fondo general de participaciones 20 RentaProducción y ServiciosComercio ExteriorVehículos
Venezuela Estados Situado constitucional 20 Total ingresos ordinarios nacionales
Bolivia Municipios Coparticipación tributaria 20 Todos los impuestos nacionales, menos el impuesto especial sobre hidrocarburos
Bolivia Municipios Diálogo nacional - Alivio a la deuda (donaciones)
Colombia Departamentos y municipios Situado fiscal Variable Total ingresos corrientes nacionales
Colombia Departamentos y municipios Participación municipal 22 Total ingresos corrientes nacionales
Chile Municipios Fondo común municipal 50 (aprox.) Inmuebles, vehículos y actividades económicas
Fuente ILPES (I. Finot, 2004) a partir de la
legislación de cada país
13
Criterios para la distribución de las
transferencias territoriales básicas
Criterios ArgentinaProvincias BrasilEstados MéxicoEstados VenezuelaEstados BoliviaMunicipios ColombiaMunicipios ChileMunicipios
Unidades territoriales Actualmente sin criterio definido. Entre 1973 y 1984 rigieron los siguientes porcentajes 85 Norte, Nordeste y Centro-Este 30 en partes iguales 9 en partes iguales
Densidad poblacional 10
Número de habitantes 65 50 45 70 100 de recursos participados 40 13.5
Ingreso por habitante 25 inverso a ingreso por habitante 50 10 inverso a recursos coparticipados por habitante 100 de recursos de alivio a la deuda nacional 40 según necesidades básicas insatisfechas 27 según propiedades exentas 9 según niveles de pobreza
Incremento recaudación 45 10
Eficiencia administrativa 10 36.5
Previsión de emergencias 5
Fuente ILPES (I. Finot, 2004) a partir de la
legislación de cada país
14
Descentralización vertical en Brasil - 2003
En el 2003, con una carga tributaria total de
35.8 del PIB
Fuente José Roberto Rodrigues Afonso
15
Descentralización horizontala favor de
gobiernos pobres
Ingreso Propio Brasil R 619 p/habitante
Ingreso PropioTransferencias Brasil R 828
p/habitante
Fuente José Roberto Rodrigues Afonso
16
Colombia

• El gasto público territorial total pasó de 5 del
  PIB en 1993 a 8 del PIB en 1999

17
Colombia

• Tanto a nivel departamental como municipal los
  gastos de funcionamiento crecieron
  significativamente como porcentaje de los
  ingresos corrientes.

18
Intereses de la deuda

• Entre 1993 y 1998 el pago de intereses creció
  0,3 del PIB

19
Ingresos

• Los ingresos locales sufrían fuertes variaciones
  dependiendo de las transferencias

20
Colombia

• Entre 1993 y 2000 el sector Regionales y Locales
  presentó déficit promedio de 0,3 del PIB

21
Responsabilidad fiscal
22
LEY 358 DE 1997

• ARTÍCULO 1o. De conformidad con lo dispuesto en
  el artículo 364 de la Constitución Política, el
  endeudamiento de las entidades territoriales no
  podrá exceder su capacidad de pago. Para efectos
  de la presente Ley, se entiende por capacidad de
  pago el flujo mínimo de ahorro operacional que
  permite efectuar cumplidamente el servicio de la
  deuda en todos los años, dejando un remanente
  para financiar inversiones.
• ARTÍCULO 2o. Se presume que existe capacidad de
  pago cuando los intereses de la deuda al momento
  de celebrar una nueva operación de crédito, no
  superan en el cuarenta por ciento (40) del
  ahorro operacional.
• .
• Las operaciones de crédito público de que trata
  la presente Ley deberán destinarse únicamente a
  financiar gastos de inversión.22

23
LEY 358 DE 1997

• ARTÍCULO 6o. Ninguna entidad territorial podrá,
  sin autorización del Ministerio de Hacienda y
  Crédito Público, contratar nuevas operaciones de
  crédito público cuando su relación
  intereses/ahorro operacional supere el 60 o su
  relación saldo de la deuda/ingresos corrientes
  supere el 80.
• ARTÍCULO 9o. Los planes de desempeño son
  programas de ajuste fiscal, financiero y
  administrativo tendientes a restablecerla solidez
  económica y financiera de la entidad.
• .
• PARÁGRAFO. Los planes de desempeño permanecerán
  vigentes hasta tanto la entidad territorial
  registre un nivel de intereses/ahorro operacional
  menor o igual al 40.

24
LEY 617 DE 2000
CAPITULO II. SANEAMIENTO FISCAL DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES ARTICULO 3o. FINANCIACION DE
GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE LAS ENTIDADES
TERRITORIALES. Los gastos de funcionamiento de
las entidades territoriales deben financiarse con
sus ingresos corrientes de libre destinación, de
tal manera que estos sean suficientes para
atender sus obligaciones corrientes, provisionar
el pasivo prestacional y pensional y financiar,
al menos parcialmente, la inversión pública
autónoma de las mismas. ARTICULO 5o. PERIODO DE
TRANSICION PARA AJUSTAR LOS GASTOS DE
FUNCIONAMIENTO DE LOS DEPARTAMENTOS. Se establece
un período de transición a partir del año 2001,
para los departamentos cuyos gastos de
funcionamiento superen los límites establecidos
en los artículos anteriores en relación con los
ingresos corrientes de libre destinación,
. ARTICULO 7o. PERIODO DE TRANSICIÓN PARA
AJUSTAR LOS GASTOS DE FUNCIONAMIENTO DE LOS
DISTRITOS Y MUNICIPIOS.
25
Acto Legislativo 01 de 2001

• ARTÍCULO 2o. El artículo 356 de la Constitución
  Política quedará así
• Artículo 356. Salvo lo dispuesto por la
  Constitución, la ley, a iniciativa del Gobierno,
  fijará los servicios a cargo de la Nación y de
  los Departamentos, Distritos, y Municipios. Para
  efecto de atender los servicios a cargo de éstos
  y a proveer los recursos para financiar
  adecuadamente su prestación, se crea el Sistema
  General de Participaciones de los Departamentos,
  Distritos y Municipios.
• ARTÍCULO 3o. El artículo 357 de la Constitución
  Política quedará así
• Articulo 357. El monto del Sistema General de
  Participaciones de los Departamentos, Distritos y
  Municipios se incrementará anualmente en un
  porcentaje igual al promedio de la variación
  porcentual que hayan tenido los ingresos
  Corrientes de la Nación durante los cuatro (4)
  años anteriores, incluida la correspondiente al
  aforo del presupuesto en ejecución.

26
LEY 819 DE 2003

• ARTÍCULO 2o. SUPERÁVIT PRIMARIO Y SOSTENIBILIDAD.
  Cada año el Gobierno Nacional determinará para la
  vigencia fiscal siguiente una meta de superávit
  primario para el sector público no financiero
  consistente con el programa macroeconómico, y
  metas indicativas para los superávit primarios de
  las diez (10) vigencias fiscales siguientes.
  .
• Sin perjuicio de los límites a los gastos de
  funcionamiento establecidos en la Ley 617 de
  2000, o en aquellas leyes que la modifiquen o
  adicionen, los departamentos, distritos y
  municipios de categorías especial, 1 y 2 deberán
  establecer una meta de superávit primario para
  cada vigencia con el fin de garantizar la
  sostenibilidad de su respectiva deuda de acuerdo
  con lo establecido en la Ley 358 de 1997 o en
  aquellas leyes que la modifiquen o adicionen. La
  meta de superávit primario que garantiza la
  sostenibilidad de la deuda será fijada por el
  Confis o por la Secretaría de Hacienda
  correspondiente y aprobado y revisado por el
  Consejo de Gobierno.
• ARTÍCULO 5o. MARCO FISCAL DE MEDIANO PLAZO PARA
  ENTIDADES TERRITORIALES. Anualmente, en los
  departamentos, en los distritos y municipios de
  categoría especial, 1 y 2, a partir de la
  vigencia de la presente ley, y en los municipios
  de categorías 3, 4, 5 y 6 a partir de la vigencia
  2005, el Gobernador o Alcalde deberá presentar a
  la respectiva Asamblea o Concejo, a título
  informativo, un Marco Fiscal de Mediano Plazo.

27
Impacto de las reformas

• El gasto público territorial total pasó de 5 del
  PIB en 1993 a 8 del PIB en 1999.
• Entre 2000 y 2004 el gasto creció 0,5 del PIB
  (7,3 - 7,8)

28
Impacto de las reformas Gastos de funcionamiento

• Ley 617/2000 Límite al gasto de funcionamiento
  respecto al ingreso corriente
• Acto legislativo 01/2000 estabilización de
  transferencias del SGP

29
Impacto de las reformas Intereses

• Entre 1993 y 1998 el pago de intereses creció
  0,3 del PIB
• Entre 1999 y 2004 cayó 0,3 del PIB

30
Impacto de las reformas Ingresos
Los ingresos muestran a partir de 2000 un
crecimiento estable sin signos de pereza fiscal.
31
Impacto de las reformas Déficit

• Entre 1993 y 2000 el sector Regionales y Locales
  presentó déficit promedio de 0,3 del PIB
• De 2001 a 2004 presentó superávit que pasó de 0
  a 1,1 del PIB

32
Ecuador

• En Ecuador con niveles de endeudamiento altos y
  con un marco jurídico débil, el proceso de
  descentralización tendió a profundizar el
  problema del endeudamiento dado que los gobiernos
  subnacionales accedieron a nuevas formas de
  financiamiento en un contexto donde las reglas no
  habían sido totalmente definidas.
• A partir del año 2002 Ecuador dispone de un marco
  jurídico que regula el endeudamiento del país, la
  Ley Orgánica de Responsabilidad, Estabilización y
  Transparencia Fiscal.

33
Ley Organica de Responsabilidad Estabilizacion
yTransparencia FiscalLey No. 72. RO/ 589 de 4
de Junio del 2002

• Art. 5.- Reducción y límite al endeudamiento
  público.- El Ministerio de Economía y Finanzas
  aplicará una política de reducción permanente de
  la deuda pública, tendiente a que la relación
  entre el saldo de la deuda pública total y el PIB
  disminuya como mínimo en 16 puntos porcentuales
  durante el período gubernamental de 4 años
  contados a partir del 15 de enero del año 2003.
  Igual regla se aplicará para los siguientes
  cuatrienios, hasta que la relación deuda PIB se
  encuentre en el 40. Una vez alcanzado el 40 en
  la relación deuda/PIB, el nivel de endeudamiento
  público no podrá superar este límite o
  porcentaje.

34
Ley Organica de Responsabilidad Estabilizacion
yTransparencia FiscalLey No. 72. RO/ 589 de 4
de Junio del 2002

• Art. 7.- Límites al endeudamiento para gobiernos
  seccionales.- Para la aprobación y ejecución de
  sus presupuestos, los gobiernos seccionales
  deberán observar los siguientes límites de
  endeudamiento
• a) La relación porcentual calculada en cada año
  entre los pasivos totales y los ingresos totales
  anuales no deberá ser superior al 100 por ciento
  y,
• b) La relación servicio anual de la deuda a
  ingresos totales deberá ser inferior al 40 por
  ciento. Para este cálculo el servicio de la deuda
  incluirá las respectivas amortizaciones,
  intereses y deuda flotante.
• Las entidades del régimen seccional autónomo que
  al momento de aprobación de esta Ley superaren
  estos límites deberán preparar y ejecutar un plan
  de reducción para alcanzarlos en un período no
  mayor de 4 años.

35
LEY ORGANICA DE RESPONSABILIDAD ESTABILIZACION
YTRANSPARENCIA FISCALLey No. 72. RO/ 589 de 4
de Junio del 2002.

• Art. 30.- Prohibiciones y sanciones a la banca.-
  Las instituciones de la banca pública o privada
  no podrán otorgar créditos o adquirir papeles
  representativos de la deuda de las instituciones
  del régimen seccional autónomo que no cumplieren
  las disposiciones de esta Ley relativas a
• a) Los límites de endeudamiento y plan de
  reducción de la deuda previstos en
• esta Ley y,
• b) Las condiciones señaladas en los artículos 10
  y 11.
• La Superintendencia de Bancos aplicará, de
  conformidad con la Ley General de Instituciones
  del Sistema Financiero, las sanciones y multas
  por incumplimiento de esta disposición.
• El Ministerio de Economía y Finanzas informará al
  sistema financiero sobre las entidades que han
  incumplido las condiciones señaladas en la
  presente Ley y cuando hayan superado tal
  condición. La información deberá ser trimestral y
  cuando ocurrieren tales eventos.

36
Sistema de control del endeudamiento
subnacionalIngresos y Gastos
http//1sissec.mef.gov.ec/SISSECWeb/initialPage.js
p
37
Indicadores de Endeudamiento

• Stock de deuda
• Servicio de la deuda

38
Sistema de control del endeudamiento
subnacionalEndeudamiento
http//1sissec.mef.gov.ec/SISSECWeb/initialPage.js
p
39
Stock de deuda
40
Servicio de deuda
41
Sistema de control del endeudamiento
subnacionalIndicadores de alerta
http//1sissec.mef.gov.ec/SISSECWeb/initialPage.js
p
42
Indicadores de Gestión Financiera

• Indicador de Sostenibilidad Financiera
• Indicador de Autosuficiencia Financiera
• Indicador de Autosuficiencia Mínima
• Indicador de Dependencia
• Indicador de Ahorro Público
• Indicador de Inversión con respecto al Gasto
  Total
• Indicador de Inversión con respecto a
  Transferencias
• Indicador de Relación Mínima

43
Indicadores de Endeudamiento

• Indicador de Balance Primario
• Indicador de Ahorro Corriente
• Indicador de Servicio de Deuda
• Indicador de Stock de Deuda
• Indicador de Deuda per Cápita

44
Sistema de control del endeudamiento
subnacionalProyección de indicadores de alerta
http//1sissec.mef.gov.ec/SISSECWeb/initialPage.js
p
45
Descentralización y control

• Debería pasar de un control burocrático
  centralizado a un control ciudadano.
• Pero ello requiere, además de la elección de
  representates y ejecutivos, una activa
  participación de la comunidad, la cual en general
  no se da.
• Además la ciudadanía puede sobreestimar los
  beneficios presentes de un gasto fiscal
  irresponsable (Ilusión fiscal).
• Y la autoridad puede desestimar impactos
  negativos que ocurrirán cuando no esté en
  ejercicio.

46
Desde la perspectiva macroeconómica se requiere

• Una clara asignación de mayores responsabilidades
  a los gobiernos subnacionales en aquellos gastos
  en que pueden ser más eficientes
• Mayor autonomía financiera y facultades
  tributarias
• Mayores y más estables recursos propios
• Comportamiento fiscal responsable
• Adecuada definición de transferencias
  intergubernamentales
• Superen desequilibrio fiscal vertical
• Contribuyan a mayor equidad territorial
• No sean pro-cíclicas
• Fomenten responsabilidad fiscal y eficiencia

47
Desde la perspectiva macroeconómica se requiere

• Reglas claras para la utilización de
  endeudamiento por los gobiernos subnacionales.
• Adecuados controles (control de mercado)
• Restricciones cuando se requieran
• Fomentar la transparencia de las finanzas de los
  gobiernos subnacionales y una participación
  ciudadana informada.

48
Desde el punto de vista institucional

• Gobierno nacional debe reforzar su papel
  normativo, regulador y orientador del proceso.
• Las entidades subnacionales deben modernizar su
  administración financiera y su capacidad técnica
  para asumir con mayor eficacia la prestación de
  servicios básicos.
• La comunidad debe fortalecer su participación en
  el seguimiento y la evaluación de la gestión
  pública territorial.

49
FIN
Muchas gracias!
50
Análisis y Proyecciones

• Para efecto de comparaciones se estratificaron
  los municipios según población.