PROGRAMA AVAN

1
Aspectos Fiscais no BRASIL Descentralização e
Responsabilidade José Roberto R. Afonso
PROGRAMA AVANÇADO EM GESTÃO PÚBLICA
CONTEMPORÂNEA GOVERNO DO ESTADO DE SÃO PAULO/CASA
CIVIL/EGAP/FUNDAP 06/2004
2
País de contraste - Grande Federação

• População
• 179 milhões

• Área
• 8.547 mil km2

• PIB
• US 580 bilhões

• PBI per capita
• US 3,5 mil

• IDH 0,777 (2001)

Estrutura FederalGov.. Central 27 Estados
(Províncias) 5.559 Municipalidades
3
Conteúdo

• Histórico e Descentralização
• Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)
• Diagnóstico atualizado

4
Federação verdadeiramente descentralizada

• É um país federal, de direito e de fato.
• A descentralização fiscal, iniciada nos anos 80,
  aprofundou-se na primeira metade dos 90, em um
  ambiente macroeconômico muito adverso -
  hiperinflação, recessão, pobreza, mudança de
  regime político etc.
• Desde o período pós-guerra, o Brasil nunca esteve
  tão descentralizado, igualando-se a indicadores
  das federações clássicas de países desenvolvidos.

5
Processo peculiar

• Descentralização no início da década de 80.
• Motivação política - redemocratização.
• Inicialmente descentraliza receitas reforma
  tributária. Depois, e desordenadamente,
  descentraliza o gasto.
• Forte autonomia subnacional precede e não
  inviabiliza estabilidade econômica.

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Aspectos políticos

• Acentuadas desigualdades regionais, sem
  movimentos separatistas, e o processo de
  descentralização fiscal une interesses
  divergentes.
• Descentralizar transferir poder político.
  Tendência acentuada para vertical e horizontal.
• Democracia consolidada eleição e transição de
  presidentes civis em 2002/03 primeira, em 40
  anos.
• Lei de Responsabilidade Fiscal em 2000
  consolida processo de mudança cultural em favor
  de forte austeridade para governos subnacionais
  precondição - competências e receitas tributárias
  próprias.

7
Aspectos tributários

• a Constituição define em detalhes as competências
  tributárias de cada nível de governo e a
  co-participação nas receitas tributárias. A
  última reforma constitucional de 1988
  descentraliza competências e receitas do governo
  central para os estados e, em especial, para os
  municípios.
• Resultados
• Forte incremento de arrecadação
• de 22 em 1988 para 37 do PIB em 2004.
• Consolidação da descentralização
• vertical em favor de municípios
• horizontal em favor de regiões mais pobres
• nova reforma tributária sem consenso para
  grandes mudanças.

8
Pressão Tributária Global 1950/2004 em PIB -
em 2003 35,8 PIB e em 2004 37,7 PIB
Gráfico 1
CARGA TRIBUTÁRIA BRUTA GLOBAL NO PÓS-GUERRA 1947
a 2004
37
35
33
31
29
27
Em do PIB
25
23
21
19
17
15
13
1947
1949
1951
1953
1955
1957
1959
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
Anos
9
Participação de governos subnacionais na receita
tributária global disponível pós- transferências
- 1960/2003
10
Divisão federativa das receitas tributárias
Em 2003, carga tributária total de 35.5 do PIB
11
Desigualdade Regional receita tributária de
governos subnacionais per capita (2000)
Receita PrópriaTransferências Brasil R 828
p/habitante
Receita Própria Brasil R 619 p/habitante
12
Aspectos sociais

• Redução da pobreza sem redução significativa da
  desigualdade.
• Descentralização tributária e melhora no Índice
  de Desenvolvimento Humano (IDH) correção
  positiva.
• Governo central adota políticas sociais mais
  ativas pós-Plano Real
• - desconcentração regional da renda seguridade
  social
• - descentralização de serviços sociais
  financiamento nacional versus execução local,
• com transferências educação, saúde
• com pagamentos diretos - assistência.

13
Pobreza no Brasil
33,6
14,6
Fonte IPEA
Fonte IPEA
14
Divisão federativa de receitas e dívida
15
Conteúdo

• Histórico e Descentralização
• Lei de Responsabilidade Fiscal
• Diagnóstico atualizado

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Desafios

• Como em todas as federações governos
  subnacionais com compromissos muito mais tênues
  com variáveis macroeconômicas (estabilidade de
  preços, déficit fiscal, comércio exterior ou
  balança de pagamentos).
• Peculiaridade brasileira governo central sempre
  atuou como fiador de última instância de esferas
  subnacionais em situação de quebra, induzindo-as
  a um comportamento fiscal historicamente mais
  permissivo.
• Recentralização do poder não é possível e
  desejável.
• A grande pergunta como conciliar a
  descentralização fiscal, maior ou menor, com os
  objetivos nacionais e racionais da política
  econômica ?

17
Motivação da proposta

• a Constituição de 1988 previa edição de uma Lei
  Complementar que regulamentaria as finanças
  públicas, a dívida pública, as garantias e a
  fiscalização financeira.
• Até 1998, a lei não havia sido aprovada.
• O Congresso estabeleceu prazo de 6 meses para o
  Executivo apresentar o projeto - primeira
  proposta em dezembro 1998.
• Diagnóstico da situação fiscal déficits
  exagerados e reiterados dívida pública e carga
  tributária elevada privatização em fase
  avançada programa de estabilização monetária
  exitoso (1994) novo programa fiscal (1998).
• Congresso extenso processo de negociação.

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Bases da Proposta

• Constituição Federal
• Está prevista no texto atual
• Delega para a Legislação Complementar
• experiência Internacional
• Comunidade Européia
• BEA Estados Unidos
• Fiscal Responsability Act Nova Zelândia
• Base Teórica
• Estudos dos organismos internacionais

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O que é a Lei ?

• Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000
• Estabelece princípios, normas e regras de um
  regime de gestão fiscal responsável.
• É um código de conduta para os administradores
  públicos de todo o país e que passa a ter
  validade para
• os três poderes - Executivo, Legislativo e
  Judicial
• as três esferas de governo - federal, estados e
  municipalidades
• administração direta, fundos, autarquias,
  fundações e empresas estatais dependentes.

20
O Que é a Lei ?

• Harmoniza e consolida normas diferentes para a
  organização do equilíbrio das finanças públicas.
• Mistura dos modelos de regras e transparência
• introduz conceitos novos
• consolida normas e regras existentes (leis
  inferiores)
• há três níveis de regras
• gerenciais, mas austeras para o último ano de
  mandato (ciclo político) e com flexibilidade em
  casos especiais
• mecanismos de correção de desvios
• punições em caso de descumprimento.

21
Ênfases

• No caráter intertemporal de algumas variáveis
• metas fiscais
• mecanismo de compensação para liberação de
  tributos
• e geração de gastos de caráter contínuo
• limites para o gasto com pessoal, por Poder
  
• limites para a dívida
• transferências e financiamentos entre governos
• regras para a administração financeira e
  patrimonial.

22
O processo de planejamento

• A LRF fortalece o processo orçamentário como peça
  de planejamento, prevendo desequilíbrios
  indesejáveis e apresentação dos compromissos dos
  governantes
• a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) é
  elaborada anualmente, estabelecendo as regras
  gerais para a elaboração do Orçamento do ano
  seguinte
• o Anexo das Metas Fiscais (LDO) deverá conter
  as metas anuais relativas a receitas, gastos,
  resultados e o montante de dívida a avaliação do
  cumprimento das metas do ano anterior a evolução
  do patrimônio líquido, estimativa e compensação
  da renúncia fiscal
• a Lei Orçamentária Anual deverá demonstrar a
  compatibilização com os objetivos e metas (LDO,
  Anexo).

23
As receitas e a renúncia fiscal

• Cada esfera de governo deverá explorar
  adequadamente sua base tributária e, em
  conseqüência, ter a capacidade de estimar qual
  será seu gasto.
• A renúncia da receita deverá estar acompanhada da
  estimativa do impacto orçamentário e financeiro
  no exercício em que deva iniciar sua vigência e
  nos dos seguintes. As LDO deverão conter um
  demonstrativo da estimativa e das medidas de
  compensação (aumento das receitas provenientes do
  aumento das alíquotas, ou conseqüente aumento ou
  criação de um tributo ou contribuição).

24
Mecanismo de Compensação

• Cada criação de gasto obrigatório de caráter
  contínuo (obrigação legal de execução por mais de
  2 anos), ou liberação de tributos, deve ser
  acompanhada de previsão do impacto
  orçamentário-financeiro por 3 anos, e
• demostrar que isso foi considerado na previsão
  da lei orçamentária e não afetará as metas
  previstas ou
• ser compensada por aumento permanente de
  receitas (ampliação da base de cálculo, elevação
  ou criação de impostos) ou redução permanente de
  outros gastos contínuos.
• Os governantes não poderão tomar decisões de
  aumento de gasto ou redução de receita que
  comprometam a saúde das finanças públicas no
  futuro.

25
Os gastos com os funcionários

• a Lei estabelece limites máximos para gastos
  totais com funcionários (ativos, inativos,
  terceirizados...)
• em porcentagens da receita corrente líquida
• 50 no governo central e
• 60 nos governos subnacionais
• em cada governo, limite distribuído por esfera de
  Poder.
• Mecanismos de correção de desvios
• a 95 do limite máximo, se suspendem concessão de
  novas vantagens, criação de cargos, horas extras
• superado o limite, o excesso deve eliminar-se nos
  8 meses (regra transitória 2 anos)
• nenhum ato que aumente os gastos poderá ser
  editado nos 180 dias anteriores ao final da
  legislatura ou mandato.

26
Limites de Gastos com pessoal



receitas correntes Líquidas (1)
ESFERA DE GOVERNO/PODER
nova Lei Camata
LRF
UNIÃO
50,0
50,0
Executivo
40,9
3,0
GDF e Ex-territórios
37,9
Outros
0,6
MPU
2,5
Legislativo
Poder Judicial
6,0
ESTADOS
60,0
60,0
Executivo
49,0
Ministério Público
2,0
Legislativo
3,0
Poder Judicial
6,0
MUNICÍPIOS
60,0
60,0
Executivo
54,0
Legislativo
6,0
(1) Segundo Projeto de Lei. As receitas correntes
Líquidas incluem Tributos, Transferências
correntes Líquidas, Serviços, Patrimonial etc.
27
A dívida pública

• Define conceitos e normas a ser observados por
  todos os governos dívidas, consolidada e
  mobiliária operações de crédito e garantias.
• Os limites máximos das dívidas serão fixados pelo
  Senado, por proposta do Presidente da República
  (em porcentagens da receita corrente líquida)
  para cada esfera do governo e aplicados
  igualmente a todos os entes da Federação poderão
  ser revisados anualmente verificação do montante
  ao final de cada quadrimestre.
• O Banco Central não poderá conceder créditos nem
  garantias a qualquer governo, mesmo através da
  venda ou intercâmbio de títulos. as instituições
  financeiras estatais não poderão conceder
  créditos aos governos que as controlam.

28
operações de crédito

• Regra de Ouro a contratação das operações de
  crédito em cada exercício limita-se ao montante
  do gasto de capital (empréstimos somente deverão
  ser destinados a gastos com investimentos).
• Não se poderão conceder créditos de um governo em
  favor de outro, mesmo que para refinanciar ou
  alargar a dívida.
• Operações irregulares, dívida em excesso,
  garantias não honradas impedem a obtenção de
  garantias, de transferências voluntárias e novos
  financiamentos.
• Concessão de garantias exigida contragarantia ou
  mesmo ou superior valor e regularidade do
  tomador.

29
controle social

• A busca da transparência na gestão fiscal é um
  dos elementos fundamentais para manter o
  equilíbrio das contas públicas, pois
• atesta o atendimento dos limites, condições,
  objetivos e metas
• afirma responsabilidades
• justifica desvios e indica medidas corretivas
• define o prazo estimado para a correção
• dá acesso público a dados concisos e substanciais
  da vida pública.

30
a transparência Fiscal

• Os gastos devem ser registrados em regime de
  competência.
• As receitas e gastos de seguridade, assim como
  seu caixa, deverão estar em contas separadas das
  dos tesouros.
• Regras gerais para a consolidação das contas
  públicas serão definidas por um Conselho de
  Gestão Fiscal ou, enquanto não se constitui, pelo
  órgão central de contabilidade do governo
  nacional.
• Acesso público a todas as informações, inclusive
  por Internet - controle social no âmbito do
  processo democrático.
• Participação popular no processo orçamentário.
• O Ministro da Fazenda divulgará todos os meses na
  Internet a reação dos governos que superaram o
  limite máximo para a dívida.

31
Punições

• Enquanto durar o excesso de gastos com pessoal ou
  dívida estarão suspensos transferências
  voluntárias, obtenção de garantias, novo
  endividamento.
• Punições pessoais
• alcança os responsáveis dos três poderes, em
  todos os níveis de governo
• em vários casos, castiga administradores por
  omissão não pelos desvios, mas por não tomar
  medidas para corrigi-los perda de cargo não
  poderá exercer função, cargo ou emprego público
  por 5 anos detenção ou reclusão e multa.
• Todo cidadão é parte legítima para denunciar e
  configura crime a imputação infundada.

32
Conteúdo

• Histórico e Descentralização
• Lei de Responsabilidade Fiscal
• Diagnóstico atualizado

33
Lei Fiscal

• A Lei de Responsabilidade vem mudando a história
  da administração pública todos os governantes
  passarão a ter que obedecer a normas e limites
  para administrar as finanças, prestando contas
  sobre quanto e como gastam os recursos da
  sociedade.
• Não se resume a um simples corte nos gastos e a
  dívida ou a determinação de metas temporárias
  para gerar superávit o que se busca é o
  desenvolvimento de uma nova cultura fiscal.
• a evolução conjuntural nas finanças públicas
  avanços no curto prazo.

34
avanços a longo prazo

• Concertação nacional em favor de disciplina
  fiscal.
• Aumento da transparência e do controle social.
• Mudança do processo de orçamento e prestação de
  contas.
• Redução de gasto com pessoal e do tamanho da
  dívida dos governos subnacionais.

35
Dívida Líquida em de PIB Pós-Real
36
Dívida e Receita Tributária, em PIB - 1991/2003
37
Dívida Líquida do Setor Público 1998/2003
38
dívida /receitas correntes - Estaduais
Brasil 1,7 2001
Brasil 3,8 1997
Brasil 1,9 2000
39
Superávit primário Setor Público 1995/2004 em
PIB
40
Superávit primário Setor Público 1995/2004 em
PIBmensal - acumulado em 12 meses
41
Superávit primário/receitas correntes - Estaduais
Brasil - 4,6 1997
Brasil 7,1 2001
Brasil 5,6 2000
42
Resultados Fiscais 1998/2003
43
Divisão federal de resultado fiscal e dívida
exclui empresas estatais
44
Gasto com Pessoal/Receitas Correntes - Estados
Brasil 61,1 1997
Brasil 45,7 2001
Brasil51,4 2000
45
Gasto com Pessoal/Receitas Correntes - Municípios
Brasil 39,4 2001
Brasil 43,2 2000
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a lição de modelo brasileiro

• A recomendação fundamental da experiência
  descentralizadora brasileira é descentralizar em
  um ambiente plenamente democrático.
• Isto torna o processo de reforma mais lento,
  gradual e complexo.
• Porém, os passos dados serão permanentes.

47
Expositor Mestre em economia. Consultor técnico
do Congreso Nacional. Ex-superintendente da Área
Fiscal do BNDES. Coordenador da equipe técnica
que elaborou projeto de lei de responsabilidade
fiscal no Brasil. Site na Internet
www.joserobertoafonso.ecn.br e-mail
ze.afonso_at_terra.com.br fax [phone]
48
Sítio na Internet

• http//federativo.bndes.gov.br