Descentralizaciуn Fiscal en Amйrica Latina

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Descentralización Fiscal en América Latina

• Evolución logros y desafíos
• Revisión de la teoría
• Análisis de los procesos
• Para seguir avanzando

• Iván Finot, ILPES/CEPAL/NN.UU. - 12.11.03
• XI Curso Internacional de Reformas Económicas y
  Gestión Pública Estratégica

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1. Evolución y objetivos

• Procesos sucesivos, con efectos sobrepuestos
• Antecedente 60s - 70s Desconcentración
• Planificación Regional ? Macro regiones
• Objetivos
• Desconcentración de la producción y de la
  población
• Mayor eficiencia en el gasto público
• Desde los 80s DESCENTRALIZACIÓN
• A) 80s - 90s Democratización ? Niveles
  tradicionales
• Participación ciudadana
• Equidad territorial y social (ante deuda social)
• Eficiencia fiscal
• B) 2000 - Globalización
• Competitividad territorial en la economía
  globalizada
• ? Autonomía local y recursos para el Desarrollo
  Local

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Logro de objetivos1) Desconcentración

• Concentración Regional de la Generación del PIB
  en Países Seleccionados (Como porcentaje del
  total)

Elaborado en base a datos oficiales de cada país
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Tendencias en Disparidades
Disparidades Territoriales en Países Seleccionados
Elaborado en base a datos oficiales de los países
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2) Eficiencia administrativa

• Mejor adecuación a la demanda?
• No hay evidencias de mejoras en relación
  beneficio/costo (CEPAL)
• Aumento neto en corrupción?
• sobre-costos
• clientelismo

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3a) Participación política

• Avance en derecho al voto ?
• Pero
• Riesgo de nuevos centralismos si
• Orientada a niveles intermedios
• Megamunicipios
• Problemas de representación

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3b) Participación social

• Aún escasa, pero
• En Bolivia y Colombia planificación
  participativa participación social para
  consulta sobre necesidades y control,
• En Porto Alegre (y otros municipios de Brasil)
  presupuesto participativo participación social
  en decisiones sobre gastos y aportes.
• La favorecen culturas previas

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4) Equidad

• Territorial
• Inicial, muy importante ?
• Pero
• Insuficiente riesgo de reconcentración del gasto
  público
• Tendencia a concentración del producto
• Social
• Avances ?
• Derivados de redistribución territorial
• Aumento de cobertura
• Pero diferenciación en calidad

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5) Eficiencia Fiscal

• Excepto en México
• Aumento gastos gt aumento ingresos locales
• Aumento del endeudamiento subnacional
• gt déficit fiscal!
• (Ver gráficos 1.1 1.4 en Anexo)
• Excepto en México, los sistemas de transferencias
  inducen desequilibrios macroeconómicos (CEPAL)

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6) Autonomía para Desarrollo Local

• Aún muy escasa la mayoría de los municipios
  deciden gasto sobre márgenes muy reducidos
• Mayoría de los municipios depende de
  transferencias condicionadas según uso
• O bien no vinculadas principalmente al aporte
  local origen de insostenibilidad financiera

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Qué hacer?

• Necesidad de evaluar la descentralización para
  profundizarla y reorientarla
• Por qué no se lograron algunos objetivos?
• Cómo propiciar el desarrollo local y a la vez
  avanzar en los otros objetivos?
• Cómo inducir eficiencia?
• Cómo conciliar eficiencia con participación y
  equidad?
• Cómo lograr eficiencia fiscal?
• Organización de la presentación
• Revisión de la teoría
• Evaluación de los procesos
• Lineamientos para (re)orientarlos

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2. Revisión de la teoría

• Provisión de bienes públicos
• Descentralización política
• Sistemas de compensación
• Descentralización operativa

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Provisión de Bienes Públicos

• Qué se descentraliza?
• Proceso de provisión de bienes públicos
• Bienes públicos normas, servicios, bienes,
  provistos por organizaciones del Estado
• Puros de los que nadie puede ser excluido
• Impuros los que no pagan quedan excluidos
• Proceso de provisión
• Asignación proceso de decisión política sobre
• 1) qué y cuánto de bienes públicos y con qué
  parte del ingreso ciudadano proveerlos (Musgrave)
• 2) cómo producir lo que se va a proveer
• Operación (administrativa) de esas decisiones

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Principio de Eficiencia

• La asignación para provisión de bienes públicos
  será más eficiente en la medida en que los
  ámbitos territoriales de los procesos de decisión
  sobre gasto y aportes para financiarla
  correspondan a preferencias territoriales
  similares
• Ejemplos
• Centralización
• Sistemas básicos (justicia, defensa, moneda,
  redistribución)
• Sistemas normativos (pesas y medidas,
  competencia)
• Descentralización
• Infraestructura básica

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Descentralización- Centralización Territorial de
la Provisión
Procesos supranacionales
Centralización
Procesos nacionales
Procesos subnacionales intermedios
Descentralización
Procesos locales
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Descentralización (Política)

• La demanda de bienes públicos está diferenciada
  territorialmente por
• Aspectos físicos y culturales
• Estructura productiva
• Descentralización (política) transferencia de
  decisiones (políticas) sobre provisión de bienes
  públicos (qué, cuánto, con qué parte del ingreso)
  a procesos democráticos subnacionales
• Descentralización fiscal aspecto de la
  descentralización política con qué recursos

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Condiciones de Eficiencia

• Adecuación a preferencias
• Correspondencia entre demanda geográficamente
  diferenciada y circunscripción del respectivo
  proceso de provisión (Oates) ? profundización y
  agregación
• Transferencia del proceso completo decisiones
  colectivas sobre qué, cuánto y con qué parte de
  su ingreso proveer (selección pública,
  Musgrave) ? capacidad de autoimposición
• Procesos al menos tan democráticos y
  participativos como los centrales (Finot) ?
  políticas de participación para revelación de
  preferencias
• Beneficios superiores a economías de escala por
  centralización. Relativizados por
• Flexibilización de la producción
• Oferta de RR. HH.

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Sistemas de Compensación

• Sistemas de transferencias, en dinero o
  servicios, para compensar
• Dotaciones iniciales
• Efectos de la descentralización
• Diferencias territoriales iniciales
• Por dotación de recursos
• Por grado de desarrollo
• Por centralismo (reforzó)
• Incremento por descentralización si incentiva la
  eficiencia ? estimula la diferenciación!

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Tipos Básicos de Transferencias

• Oates
• No condicionadas block grants, para compensar
  diferencias en nivel de ingresos públicos
• Condicionadas matched grants, para igualar
  nivel de provisión de algunos servicios
  (generalmente se requiere aporte local)
• Sin embargo, las transferencias más adecuadas a
  la descentralización (política) serían las
  subsidiarias respecto a decisiones locales
• De libre disponibilidad condicionadas a aportes
  locales (Finot)

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Descentralización Operativa

• Para responder mejor por algunas funciones que
  les competen, los gobiernos centrales transfieren
  la operación de asignaciones que ellos deciden a
  gobiernos subnacionales
• Descentralización Operativa descentralización
  administrativa hacia gobiernos subnacionales
• Dando lugar a una relación principal - agente
• Ventaja el agente tiene mejor información
• Desventaja conflicto de intereses (Heymann)
• Llamada también Delegación

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Doble Función de los Gobiernos Locales

• Tareas diferentes de gobiernos locales. Como
• Cabezas de autonomías Desc. Política
• Agentes de gobiernos centrales Desc. Operativa
• Ejemplo subsidios sociales
• Decisiones sobre provisión (qué, cuánto, con qué
  parte del ingreso) nivel nacional
• Operación nivel local
• Implicaciones
• Financiamiento y rendición de cuentas al
  respectivo principal

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Descentralización Política y Descentralización
Operativa
Gobierno central
Administración central
Desc. Política Decisión
Desc. Operativa Operación.
Procesos locales
Gobiernos locales
Administraciones locales
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3. Análisis de los Procesos

• Aproximación al ciudadano
• Ingresos y gastos autónomos
• Sistemas de transferencias
• Descentralización política del gasto
• Endeudamiento subnacional (Anexo)
• Conclusiones

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Aproximación al Ciudadano

• Qué se descentralizó? Principalmente
• Infraestructura básica y servicios públicos
  ampliación de funciones tradicionales
• (Parte de) Provisión de servicios de educación y
  salud novedad, excepto en Argentina y Brasil
• Hacia qué nivel?
• Federales (excepto Brasil) hacia el nivel
  intermedio
• Unitarios hacia el municipio
• Brasil a ambos, más hacia el municipio
• Brasil 1998 Descentralización democrática vs.
  Descentralización jerárquica

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Ingresos y Gastos Autónomos
Fuente Elaborado en base a datos del FMI (2002)
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Observaciones

• Escasa participación del nivel municipal en
  generación de ingresos y en gasto autónomo
• Estas capacidades se dan efectivamente en pocos
  municipios, donde se concentran los ingresos y/o
  las actividades económicas
• La gran mayoría depende de transferencias
  condicionadas según uso y cuando no, no están
  vinculadas con esfuerzo local (punto siguiente)

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Sistemas de Transferencias
Autonomía deGasto
II
I

Chile (Foncomun)
Brasil
Argentina
Chile
Argentina
Brasil
México (Ramo 28)
Vinculación con Esfuerzo Subnacional
Brasil
-

Colombia
Bolivia
Bolivia
Fondos Concursables
Sistemas Básicos
Colombia
Sistemas Complemen-tarios
Financiamiento Directo de Servicios Sociales
Colombia, Chile, (México...)
III
IV
-
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Sistemas de Transferencias y Tipos de
Descentralización
Autonomía de Gasto
I
II
Descentralización Política del Gasto
Descentralización Política
Vinculación con Esfuerzo Subnacional
-

Descentralización Política del Gasto gt Operativa
Descentralización Operativa gt Política
III
IV
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Descentralización Política del Gasto

• Descentralización política del gasto
  transferencia de decisiones sobre gasto en
  provisión de bienes públicos a procesos
  democráticos subnacionales
• Al separar gasto de aportes, no se da condición
  de eficiencia ?
• menor participación
• presiones no compensadas sobre déficit fiscal

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ConclusionesDescentralización en A. Latina
Descentralización por Sectores según Tipo
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Conclusiones (2)

• Escasa transferencia de poder al ciudadano
  (amplio margen para avanzar)
• No hay diferenciación entre tareas de gobiernos
  subnacionales como cabezas de autonomías y como
  agentes del gobierno central problemas de
  accountability, de eficiencia
• Los sistemas de transferencias no inducen
  eficiencia (excepto en México) ni participación,
  y tampoco consiguen equidad
• Orientación a la gestión social, no al desarrollo
  local

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4. Para Seguir Avanzando

• Objetivos actualizados
• Bienes locales y bienes nacionales
• Para equidad y eficiencia fiscal
• Para eficiencia y participación
• Orientación al desarrollo local
• Viabilidad

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Objetivos Actuales

• Objetivos generales crecimiento con equidad y
  ciudadanía (CEPAL)
• Descentralización forma de organizar el aparato
  estatal para adecuarlo al logro de estos
  objetivos
• Objetivos específicos
• Crecimiento
• Viabilizar el desarrollo local
• Eficiencia asignativa, reducción de corrupción
• Eficiencia fiscal
• Equidad
• Equidad territorial
• Viabilizar equidad social
• Ciudadanía
• Más participación ciudadana
• Igualdad de oportunidades para participar

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Bienes Locales y Bienes Nacionales

• Qué se descentralizó? Funciones para la
  provisión de dos tipos de bienes públicos
• Infraestructura básica y servicios públicos
• Servicios de educación y salud
• Es una solución eficiente descentralizar en
  igual forma la provisión (qué, cuánto, con qué
  aportes proveer) de ambos tipos de bienes?
• Tienen una demanda geográficamente diferenciable?

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La Canasta Social

• Los servicios de salud y educación hacen parte de
  una canasta social a la que todos los
  ciudadanos de un país deberían tener igual
  derecho
• Tender a (Re) Centralizar (demanda uniforme)
• Decisiones (políticas) sobre
• QUÉ contenido nacional
• CUÁNTO niveles y estructura
• CON QUÉ RECURSOS financiamiento de un sistema
  que garantice a todas las personas igualdad de
  acceso

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La Canasta Social (2)

• Tender a Descentralizar
• A gobiernos subnacionales, según ámbito
• Contenido mínimo (Desc. Política)
• Localización (Desc. Política)
• Operación de subsidios a la oferta, a la
  demanda, al consumo (Desc. Operativa)
• A establecimientos en competencia la prestación
  de servicios (Desc. Económica)

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Servicios de Infraestructura

• En cambio la demanda de infraestructura básica y
  servicios públicos sí está física y
  económicamente diferenciada
• Como también las de
• Ordenamiento del territorio
• Organización de la prestación de servicios
  públicos y sociales
• Definición de contenidos mínimos de educación y
  salud
• Sí es conveniente descentralizar toda su
  provisión (qué y también cuánto y con qué
  recursos) hasta los ámbitos más adecuados
• Estas competencias son la base del desarrollo
  local
• Desarrollo económico local
• Mejoramiento del hábitat colectivo

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Para Equidad y Eficiencia FiscalDos Sistemas
Redistributivos

• Redistribución social (familiar o personal)
  concepto diferente a redistribución territorial
• Dos sistemas subsidiarios
• Sistema de redistribución social para canasta
  social, respecto a ingresos familiares, operado
  por el nivel local (Ej. Colombia)
• Sistema de redistribución territorial, para
  desarrollo local
• transferencias proporcionales al aporte relativo
  (en principio respecto a ingresos territoriales)
• incluir cuasi impuestos
• Ventaja límite a las transferencias por
  disposición a contribuir!

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Para Eficiencia y ParticipaciónAdecuación de
Procesos a Demandas

• Ampliar competencias y profundizar la
  descentralización hasta niveles submunicipales
• Esto último especialmente en grandes ciudades
• Incentivar el asociativismo territorial en
  función de características similares de demanda
• Particularmente incentivar la fusión de
  municipios pequeños y la mancomunización de
  municipios contiguos ? micro-regiones

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Vinculación del Gasto con Aportes

• Vinculación de decisiones sobre gasto con aportes
  locales (actuales y futuros)
• Transferir al nivel local de impuestos sobre
  inmuebles urbanos y rurales
• Potestad de mover alícuotas
• Externalización de sistemas de avalúo
• Contabilizar cuasi impuestos (aportes en
  tiempo, trabajo, materiales, dinero)
• Aumentar transferencias bajo sistemas de
  compensación de Tipo I
• Instaurar consulta obligatoria a partir de
  límites de endeudamiento

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Participación en Decisiones

• Procesos de concertación en decisiones sobre
  gastos y aportes
• Participación social
• Mejoramiento del hábitat con organizaciones
  territoriales y funcionales de base
• Desarrollo económico con asociaciones de
  productores, de prestadores de servicios, etc.
• Participación política sistema territorial para
  elección de representantes
• Uno por distrito, adicionales según población
• Obligación de informarse e informar

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Orientación al Desarrollo Local

• Incentivos a procesos de concertación de
  desarrollo local
• Transferencias de tipo I condicionadas a
  participación
• Políticas de fomento productivo y apoyo a PYMES
• Articulación de estas estrategias de desarrollo
  local con políticas nacionales (y/o
  estatales/provinciales)
• De servicios de infraestructura supra-locales
• Otras políticas de desarrollo

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Viabilidad

• Viabilidad técnica necesidad de análisis
• Viabilidad política
• Tendencias actuales
• Centralización política y descentralización
  operativa de la canasta social capitación para
  educación y salud en Chile, plan obligatorio de
  salud en Colombia, educación en Brasil
• Descentralización hacia la competencia económica
  servicios básicos salud en Colombia y Chile
• Orientación al desarrollo local de problema a
  solución
• Pero toda descentralización política es una
  redistribución del poder...
• estudios y propuestas
• acumulación política ? oportunidad

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Lecturas Recomendadas

• Bienes públicosMusgrave, Richard Peggy Musgrave
  (1989). Public finance in theory and practice
  Trad. Hacienda pública teórica y aplicada.
  McGraw-Hill (Madrid), 1992.
• Capítulo 4. Provisión de bienes públicos
• Descentralización Oates, Wallace (1972). Fiscal
  federalism Trad. Federalismo fiscal. IEAL
  (Madrid), 1977.
• Capítulo I. Un enfoque económico del
  federalismo
• Capítulo II. La división de funciones entre
  niveles de gobierno
• Del autor
• Descentralización en América Latina teoría y
  práctica. CEPAL, Serie Gestión Pública No. 12,
  LC/L. 1521-P, 2001 (www.cepal.cl)
• Descentralización en América Latina cómo hacer
  viable el desarrollo local. CEPAL, Serie Gestión
  Pública No. 38, LC/L.1986-P, 2003 (En imprenta)
• (Solicitar fotocopias a Martín Moreno)

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Anexos

• Gastos e ingresos totales en niveles
  subnacionales
• Argentina (Provincias)
• Brasil (Municipios)
• Bolivia (Municipios)
• Colombia (Entidades territoriales)
• Tendencias de Participación en Ingresos Propios
• Sistemas de Transferencias
• Financiamiento de las Transferencias Básicas
• Criterios de Distribución de las Transferencias
  Básicas
• Condicionamientos a las Transferencias Básicas
• Políticas sobre endeudamiento
• Evolución del endeudamiento subnacional
• Argentina
• Brasil
• Colombia

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1.1 Argentina
Elaborado en base a datos del FMI
47
1.2 Brasil
Elaborado en base a datos del FMI
48
1.3 Bolivia
Elaborado en base a datos del FMI
49
1.4 Colombia
Elaborado en base a datos del DNP
50
2. Tendencias de Participación en Ingresos Propios
51
3.1 Financiamiento de las Transferencias Básicas
52
3.2 Criterios de Distribución de las
Transferencias Básicas
Fuente Elaboración propia, en base a legislación
de cada país.
53
3.3. Condicionamientos a las Transferencias
Básicas
Fuente Elaboración propia, en base a legislación
de cada país.
54
4. Políticas sobre Endeudamiento

• Prohibición Chile
• Límites al endeudamiento
• Colombia 1997 Ley de semáforos
• Leyes de Responsabilidad Fiscal
• Argentina 1999 Ley de Administración de los
  Recursos Públicos
• No alcanza a las provincias
• Brasil 2000 Ley de Responsabilidad Fiscal
• Límites al gasto y al endeudamiento
• Colombia 2000Ley de Responsabilidad Fiscal de
  las Unidades Territoriales
• s/ ingresos libre destinación
• Ecuador 2000 Ley de Responsabilidad,
  Estabilización y Transparencia Fiscal
• 5 operativos y 100 de capital

55
5.1 Argentina Evolución del Endeudamiento
Subnacional
56
5.2 Brasil Evolución del Endeudamiento
Subnacional
57
5.3 Colombia Evolución del Endeudamiento
Subnacional