RELACIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO: EL CASO ARGENTINO

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RELACIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO EL CASO
ARGENTINO

• Juan Pablo Jiménez
• División de Desarrollo Económico CEPAL
• XII CURSO INTERNACIONAL
• Reformas Económicas y Gestión Pública
  Estratégica
• ILPES CEPAL. Santiago de Chile, Noviembre de
  2004

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Contenido

• Objetivo
• División política
• Asignación de funciones entre niveles de gobierno
• Descentralización
• Transferencias intergubernamentales
• Coordinación macro
• Crisis y desafios futuros

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División política

• Argentina país federal con 24 jurisdicciones
  provinciales y más de 2000 gobiernos locales.
• Evolución política de los subniveles de gobierno
• Previas a 1853
• Creadas en la década de 1950
• Creadas en la década de 1990

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(No Transcript)
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Provincias previas a la Constitución Nacional
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Provincias previas a la Constitución Nacional
Provincias creadas durante los cincuenta
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Provincias previas a la Constitución Nacional
Provincias creadas durante los cincuenta
Provincias creadas durante los noventa
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ASIGNACION DE FUNCIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO

• Diferentes tipos de funciones
• Legislativas y ejecutivas
• Exclusivas, compartidas y concurrentes
• De gasto y de ingresos

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ASIGNACION DE FUNCIONES ENTRE NIVELES DE GOBIERNO

• Definiciones constitucionales
• lista de poderes exclusivos del gobierno federal,
  las otras responsabilidades como residuo para los
  restantes niveles de gobierno
• Identificación de tres listas de poderes
  federal, estatal-provincial y poderes
  concurrentes
• Dos listas (federal y concurrente), con todo
  aquel poder residual no especificado yendo a las
  provincias.
• Argentina la CN (art.121) establece que las
  provincias conservan todas las competencias no
  delegadas al gobierno federal

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ASIGNACION DEL GASTO ENTRE NIVELES DE GOBIERNO

• Recomendaciones
• Delimitar competencias de gasto antes de
  transferir las fuentes de financiamiento.
• Asignar a cada nivel de gobierno aquellas
  funciones que pueda realizar de manera más
  eficiente.
• Que sea clara y las funciones de gasto se
  superpongan lo menos posible.
• Tener en cuenta los tamaños y capacidades
  institucionales de los GSN para ejercer
  eficazmente sus funciones.

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ASIGNACION DEL GASTO ENTRE NIVELES DE GOBIERNO

• Argentina
• Responsabilidad exclusiva gobierno nacional
  relaciones exteriores, emisión de moneda,
  regulación del comercio, navegación interior y
  exterior, defensa.
• Responsabilidad concurrente administración de
  justicia, educación primaria, seguridad social.

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Asignación de los recursos tributarios

• Impuestos subnacionales que impuestos se pueden
  descentralizar?
• Evitar bases tributarias con alta movilidad y
  sujetas a variaciones cíclicas.
• Impuestos que inciden en la distribución del
  ingreso mejor en el nivel central.
• Impuestos sobre la tierra y la propiedad buenos
  candidatos.
• Descentralizar mejora la rendición de cuentas,
  pero en la práctica pocos impuestos pueden ser
  descentralizados sin importante pérdida de
  equidad y eficiencia
• Potestades tributarias Discreción para fijar
  bases y alícuotas

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Asignación de los recursos tributarios

• CN (Art.75 inc.2)
• Impuestos indirectos concurrentes
• Comercio exterior exclusivos gobierno nacional.
• Impuestos directos exclusivos provinciales pero
  con la posibilidad, de parte del gobierno
  nacional, de usarlos durante tiempo determinado.

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Asignación de los recursos tributarios

• En la práctica
• La mayoría de los tributos los recauda el
  gobierno nacional y se coparticipan con las
  provincias.
• Las provincias recaudan cuatro impuestos, que les
  permiten recaudar, en promedio, 40 de sus
  gastos.
• Mayor descentralización tributaria?

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Distribución territorial del producto bruto
geográfico 2002
I Ciudad de Buenos Aires II Bs. As., Córdoba,
Mendoza y Sta. Fe. III Chubut, Neuquén, Sta.
Cruz y T. del Fuego IV Catamarca y San Luis
V E. Rios, La Pampa, R. Negro, Salta y
Tucumán VI Jujuy, Misiones y San Juan VII
Corrientes, chaco, Formosa, La Rioja y Stgo. Del
Estero
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Producto Bruto Geográfico por habitante (2002)
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Financiamiento de la política social
descentralizada y estructura productiva
desequilibrada ingresos provinciales
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Ingresos provinciales
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Ingresos provinciales
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Ingresos provinciales
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Ingresos provinciales
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Reasignación de funciones durante los noventa

• Descentralización del gasto social
• Estructura tributaria basada en impuestos
  coparticipables.
• Reforma previsional
• Resultado
• Aumento en la asimetría entre lo que gastan y
  recaudan los diferentes niveles de gobierno

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Estructura de recursos (tributarios y no
tributarios) y erogaciones por nivel de gobierno
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Nivel y estructura de la recaudación tributaria
total (1990-2003)
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Transferencias intergubernamentales

• Diferentes tipos de transferencias
• Justificaciones para su existencia
• Financiar brecha fiscal
• Corregir iniquidades
• Compensar externalidades
• Establecer estándares nacionales mínimos
• Influenciar las prioridades locales en areas de
  alta prioridad para el gobierno nacional pero no
  para el local.

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Transferencias intergubernamentales el régimen
de coparticipación

• Tres períodos
• Separación de fuentes tributarias (1853-1890)
• Concurrencia de hecho (1890-1935)
• Leyes de coparticipación (desde 1935)

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Paradoja de la historia de la coparticipación
(desde 1935)

• Hechos
• Incorporación de tributos
• Intentos de consolidación en un régimen troncal
• Historia de las relaciones Nación-Provincias y
  leyes de coparticipación
• Resultados
• Relativa constancia de participación efectiva de
  las provincias
• Diversidad y superposición de repartos

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Incorporación de tributos al sistema de
coparticipación
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Evolución de los coeficientes de distribución
primaria hasta 1973 y régimen Federal de
coparticipación desde entonces
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Distribución porcentual de recursos tributarios
nacionales (1935-2003)
31
Recaudación bruta de impuestos nacionales
(1935-2003)
32
Recaudación tributaria por décadas y por tipo de
impuestos (1932-2002)
33
Distribución porcentual de impuestos
coparticipables (1935-2002)
34
Transferencia a provincias de recursos
nacionales. En millones de pesos de 2002
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Coordinación macroeconómica

• En los últimos años, replanteo consecuencias de
  la descentralización?
• Impacto en la función redistribución?
• Impacto en la función de estabilización macro?

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Coordinación macroeconómica

• La región
• La mayor descentralización de gasto (no siempre
  acompañada de un aumento de recursos), significó
  un fuerte aumento del endeudamiento subnacional a
  mediados de la década pasada (Argentina y en
  varios países de la región)
• En Argentina, el stock de deuda provincial
  aumentó en forma explosiva entre 1996 y el 2002.
• 1996 43 de los ingresos totales
• 2002 212 de los ingresos totales
• Los problemas subnacionales pasaron a tener un
  fuerte impacto macro.

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Coordinación macroeconómica

• A partir de mediados de la década anterior se
  empezó a discutir en la región como coordinar o
  controlar el endeudamiento o gasto subnacional.
• Mecanismos de control
• Disciplina de mercado
• Controles administrativos
• Reglas fiscales
• Organismos federales de coordinación

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Coordinación macroeconómica

• Argentina el stock de deuda provincial aumentó
  en forma explosiva entre 1996 y el 2002.
• 1996 43 de los ingresos totales
• 2002 212 de los ingresos totales
• Mecanismo de financiamiento de déficits
  provinciales
• Antes de los noventa
• Durante los noventa
• Rescate y restricción financiera

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Coparticipación afectada al pago de deuda como
de la coparticipación total. Año 2001
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Impacto de la crisis sobre la relaciónNación-Prov
incias

• Distribución de recursos abandono de suma fija
• Endeudamiento renegociación a cargo de Nación
  con límite 15 en afectación de coparticipación
  (bail out)
• Nuevo gasto asistencial a cargo de la Nación
  (cambio en distribución de funciones)

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Composición del gasto por finalidad y nivel de
gobierno
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Composición del gasto por finalidad y nivel de
gobierno
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Desafíos futuros

• 1. Problemas estructurales
• Debilidad institucional
• Inestabilidad macroeconómica
• Crisis previsional
• Falta de solvencia del sistema tributario

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Desafíos futuros

• 2. Problemas estructurales no debidamente
  discutidos
• Financiamiento de políticas sociales
  compensadoras
• Atención de desequilibrios fiscales regionales

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Desafíos futuros

• 3. Incertidumbres que deben despejarse para poder
  avanzar en un nuevo sistema de relaciones
  intergubernamentales
• Futura estructura tributaria
• Futuro sistema previsional
• Alcances y financiamiento de política asistencial
• Impacto de renegociación de deudas