Les approches modernes de la planification des d

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Les approches modernes de la planification des
dépenses Planification, programmation et
préparation du budget

• Simon Stone
• Séminaire de formation CABRI / WBI PFM
• Prétoria
• Juin 2007

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Schéma de planification, programmation et
préparation du budget (PPB)

• 1ère partie - Contexte
• Historique
• Principes
• Terminologie
• Classification
• 2ème partie Eléments de PPB
• Conception
• Institutions
• Responsabilité financière
• Défis de mise en oeuvre
• 3ème partie Mise en application dune approche
  programme dexécution budgétaire

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1ère partie

• Contexte

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Historique

• Par poste (budget par reconduction)
• Budget base zéro
• Budget-programme
• Budget de réalisations
• Planification liée et budgétisation CDMT
• Budget fonctionnel de programme
• Planification, programmation et préparation du
  budget (PPB)

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Principes du PPB

• Quelle direction souhaitons-nous prendre?
• De quoi avons-nous besoin pour y arriver?
• Combien ça coûte?
• Lien politique-stratégie-planification-budget
• Objectifs et mesures de résultats dans un
  contexte doptimisation des ressources
• Communication et audit pour soutenir
• lévaluation, lamélioration et la responsabilité
  de gestion de rendement

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Terminologie

• Par essence, tous les termes ne sont que des
  étiquettes concernant les concepts et procédures
  des finances publiques
• La compréhension des étiquettes requiert une
  compréhension des concepts et procédures
• Beaucoup de chevauchement et parfois des conflits
  soyez prudents!

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Problèmes de terminologieDeux exemples

• CDMT
• Planification, programmation et préparation du
  budget (PPB)

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CDMT

• CDMT Cadre des dépenses à moyen terme
• BPMT Budget programme à moyen terme
• PLAN budgétaire à moyen terme

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PPB

• Programmation
• Planification
• Préparation du budget
• Que sest-il passé à moyen terme et où la
  planification est-elle allée?

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Les programmes englobent

• Nom de programme
• Description de programme
• Politique de programme
• Buts politiques de programme
• Objectifs politiques de programme
• Sous-programmes de programme
• Projets de programme
• Résultats de programme
• Activités de programme
• Charges (dépenses) de programme

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Mesures de résultats

• Sur le plan politique
• Buts politiques de programme
• Objectifs politiques de programme
• Sur le plan technique
• Résultats de programme
• Activités de programme
• Dépenses de programme

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Etiquettes et terminologie

• Sur le plan politique
• Résultat Niveau 1
• Résultat Niveau 2
• Sur le plan technique
• Résultat Niveau 3
• Procédure Niveau 4
• Utilisation de ressources Niveau 5

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Classifications budgétaires

• Par source de fonds
• Administrative/organisationnelle
• Economique
• Fonctionnelle
• Par programme
• Géographique

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Classification Administrative et par programme

• Ministères
• Structure administrative
• Services Directions Divisions, Unités, etc.
• Dans quoi les programmes sintègrent-ils?
• Programmes interministériels PPB dorigine
• Programmes au sein des ministères
• Programmes interdivisionnaires
• Problématique potentiellement similaire au
  système PPB dorigine (coordination et
  responsabilité de gestion)
• Difficultés datteindre la perfection, la
  structure divisionnaire devrait se diriger vers
  une structure de programme
• Coopération interdivisionnaire (et
  interministérielle)
• Lobligation de rendement et la responsabilité
  financière doivent être claires

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2ème partie

• Eléments de la planification, programmation et
  préparation du budget

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Les programmes

• Groupe dactivités significatif et facile à gérer
• Contribuant directement ou indirectement à la
  délivrance de résultats SMART ? objectifs ? buts
• Significatif
• enseignement primaire
• transport routier
• Facile à gérer
• Développement dun programme denseignement de
  base
• dans lenseignement primaire? Ou combiné à un
  enseignement secondaire dans un programme de
  développement denseignement primaire
• Initiative de sécurité routière
• Transport routier ou programme distinct (profile
  politique élevé)

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Responsabilité de gestion et structure

• Qui sont les responsables de la définition de
  lobjectif de résultat?
• A qui sont-ils rattachés?
• Quand sont-ils tenus pour responsables?
• De quelle manière le résultat est-il évalué?
• Quantitative par ex., x pour cent de lobjectif
• Qualitative par ex., résultats satisfaisants
• Etapes-clé de la procédure ponctuelles/
  retardées
• Que se passe-t-il si les résultats sont
  insatisfaisant?

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But politique du programme

• A long terme (résultat)
• Les résultats escomptés et quantifiables que le
  Gouvernement souhaite réaliser à long terme
• Objectifs du Millénaire pour le Développement
  (OMD)
• Enseignement primaire pour tous dici à 2015

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But denseignement primaire

• Enseignement primaire pour tous dici à 2015
• Tous les enfants?
• Tous les enfants en âge de scolarité en 2015?
• Ayant accès à une école primaire?
• Inscrits dans une école (choisie par leurs
  parents?)
• Fréquentant une école (publique, ONG, ou privée)?
  
• Ayant complété x années déducation primaire?

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Gestion du but politique du programme

• Responsable
• Ministre
• Rattachement hiérarchique
• Au Premier Ministre, (Conseil des Ministres,
  Parlement, Citoyens)
• Evaluation
• A long terme ponctuelle, etc.

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Discours du Ministre de lEducation 2015

• Madame la PrésidenteJai lhonneur dannoncer
  que tous les enfants de notre pays peuvent
  désormais fréquenter une école primaire
• Pause pour les ovations et applaudissements des
  membres du Gouvernement

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Question dun membre de lopposition

• Je suis ravi dentendre lannonce de mon
  RHFPourrait-elle cependant donner ses
  commentaires sur les récents rapports de lUNICEF
  indiquant que
• Linscription réelle dans les écoles primaires
  est inférieure à 90 des enfants en âge scolaire
  
• Seulement 80 de ceux-ci ne vont à lécole quun
  peu plus de 100 jours par année scolaire
• Et parmi ceux-ci, seulement 10 obtiennent une
  note satisfaisante pour leur brevet de fin
  détudes primaires?
• Peut-on parler déducation primaire pour tous?

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Objectifs politiques du programme

• court et moyen terme
• (BPMT années 1, 2 et 3)
• résultats spécifiques,
• évalués précisément
• en termes de temps, nombres et coûts,
• pouvant être réalisés
• à court et moyen terme et
• représentant des étapes intermédiaires pour la
  réalisation du but politique

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Objectifs de lenseignement primaire pour tous
(universel)

• BPMT 1
• Croissance de lenseignement primaire (voir but
  pour définition)
• BPMT 2
• Croissance de lenseignement primaire (voir but
  pour définition)
• BPMT 3
• Croissance de lenseignement primaire (voir but
  pour définition)
• Les objectifs sont souvent mal définis

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Objectifs politiques déducation primaire pour
BMPT 1

• Augmentation du taux des enfants en âge scolaire
  inscrits à 81 par rapport à 80 pour lannée en
  cours
• Augmentation du taux () ayant accès à des écoles
  primaires dans un rayon de 10 km à 80 par
  rapport à 75 pour lannée en cours
• Réduction du taux des enfants qui redoublent en
  éducation primaire à 0 par rapport à 10 pour
  lannée en cours

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Objectifs politiques du programme

• Responsable
• Ministre, en consultation avec léquipe technique
  (faisabilité, abordabilité)
• Rattachement hiérarchique
• Au Premier Ministre
• Evaluation
• Annuellement résultat par rapport à objectif

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Enregistrements du Cabinet Discussion sur le
budget

• MdE Oui, Monsieur le Premier Ministre, je
  reconnais que les objectifs dinscription
  semblent peu ambitieux par rapport à nos
  objectifs à long terme, (et quà ce rythme, il
  nous faudra 20 ans pour réaliser ce que nous nous
  sommes engagés à faire en 8 ans), mais
• Le problème de linscription nous pousse à
  aborder le problème de laccès en premier lieu
  laugmentation du taux dinscription se fera plus
  tard ainsi que vous vous en rappelez
  certainement nous lavons présenté dans notre
  document de stratégie sectorielle

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Résultats du programme

• Des biens et services doivent être produits pour
  contribuer à réaliser les objectifs et le but.
• SMART spécifié, mesurable, acceptable, réaliste,
  situé dans le temps
• Un ou plusieurs contribuant à un ou plusieurs
  objectifs politiques

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Résultats du programme

• Responsable
• L'équipe technique du Ministère est définie en
  consultation avec le Ministre. Les résultats
  permettront-ils de satisfaire aux objectifs?
• Rattachement hiérarchique
• au Ministre
• Evaluation
• Résultat par rapport à objectif (annuellement et
  plus souvent le cas échéant)

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Résultats de léducation primaire

• X écoles primaires construites
• Leur capacité? classes?
• Ouverture, au début (un mois avant) de lannée
  académique 2007/2008
• Effectifs (taux enseignant/élève?)
• équipées
• où?
• Résultats des inscriptions? Convaincre un
  Ministre
• Résultats des répétitions
• Loi changée?
• Tous les proviseurs informés?

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Activités

• Actions (procédures) qui seront entreprises pour
  produire un résultat.
• Plusieurs activités possibles pour un résultat.
• Une activité nest pas un objectif de rendement
  SMART mais la réalisation ponctuelle et complète
  dune activité au sein du budget peut être
  utilisée comme indicateur de rendement.

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Activités du programme

• Responsable
• conçues par léquipe technique et de gestion du
  programme les activités permettront-elles de
  délivrer les résultats?
• Rattachement hiérarchique
• au Secrétaire Général
• Evaluation
• Etapes début, achèvement, intérimaires
• Outil de gestion du ministère hiérarchique

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Activités déducation primaire

• Inscription
• Ecoles
• Répétition

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Dépenses

• Utilisation de ressources financières, humaines
  et physiques (par activité) pour produire les
  résultats.
• Lorsque calculées en termes financiers, elles se
  présentent sous forme de rubriques de dépenses
• Postes du budget

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Dépenses du programme

• Responsable
• Equipe technique et de gestion du programme
• Rattachement hiérarchique
• au Secrétaire Général
• Evaluation
• Montants physiques et coûts réels par rapport à
  lobjectif comptabilité pratiquement mensuelle
  dans le contrôle du budget
• Coûts unitaires par rapport à dépenses unitaires

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Procédure restreinte, constante et itérée
Du haut vers le bas Du bas vers le haut
Seuil de dépenses Choix stratégique Choix opérationnel
Buts Souhaité Faisable, Abordable
Objectifs Souhaité Faisable, Abordable
Résultats Souhaité Faisable, Abordable
Activités Souhaité Faisable, Abordable
Charges Souhaité Faisable, Abordable
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3ème partie

• Mise en application dune approche programme
  dexécution budgétaire

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Gestion

• Optimisation des ressources
• Economie
• Efficacité
• Efficience
• Respect de la procédure établie

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Optimisation des ressources
Economie Efficacité Efficience
Buts
Objectifs
Résultats
Activités
Charges
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Qui évalue loptimisation des ressources?

• Gestionnaires de programme ex post et ex ante
• Vérificateurs internes
• Ministère des Finances la fonction défi
• Cabinet?
• Parlement?
• Audit externe Contrôleur général /Institutions
  supérieures de contrôle

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Le Ministère des Finances par rapport à un
programme mal présenté
Plainte Critique Conseil
But
Objectifs
Résultats
Activités
Charges
Optimisation des ressources
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Défis de la mise en application

• Coûts de mise en place dun BPMT élevés
• Indicateurs de rendement intangibles
• Lapproche de la fonction production ne
  sapplique pas à tous les résultats
• Prévisibilité des ministères de postes
• Changement de seuils pourquoi prévoir?
• Rendre les années 2 et 3 significatives

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Ordonnancement (1)

• Création de la demande pour une responsabilité de
  gestion
• Leaders, sponsors, champions du changement
• Renforcement de la procédure politique
• Plans stratégiques normalisation
• Plans budgétaires à moyen terme
• Objectifs de résultats adaptés dans la
  documentation budgétaire
• Efficacité du contrôle et de la communication des
  informations par le biais de rapports au sein du
  cycle de gestion des dépenses publiques
• Transfert dune coordination centrale forte vers
  une autonomie de gestion de programme

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Ordonnancement (2)

• Mesures de résultats
• De beaucoup à moins
• Quelques-unes puis progressivement plusieurs
• Trop
• Qui peut vérifier?
• Trop peu
• Auront tendance à être vagues et de haut niveau
  limitant la responsabilité financière
• La bonne proportion
• Utilisation de la hiérarchie de responsabilisation

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Exigence de gestion

• Qui est concerné?
• Que se passe-t-il si la gestion est inadéquate?
• Plus de fonds/de ressources?
• Dépenser des fonds utiles après de mauvaises
  dépenses?
• Réaffectation des fonds/ressources?
• De léducation primaire à la défense?
• Réduction de la dette?
• Nos petits-enfants seront mieux habilités
• Gestion des ressources humaines et PPB
• Promotion, bonus, sanctions

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Histoire de la gestion

• Jugement
• Le système PPB apparaît très linéaire incorporé
  dans le schéma
• La mise en oeuvre dans le monde réel nest pas
  aussi linéaire
• Cas dune bonne gestion
• Ce programme produira les résultats indiqués et
  apportera une optimisation des ressources
• Les résultats nont pas été délivrés/
  loptimisation des ressources inférieures à celle
  prévue, mais
• Leçons apprises et changements effectués
• Hors de notre contrôle événements imprévus
  amélioration de lévaluation et de la gestion du
  risque

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USA Loutil dévaluation de la performance des
programmes (PART)

• Est-ce que le programme aborde un problème,
  intérêt ou besoin particulier et existant?
• Est-ce que le programme a été conçu pour éviter
  quil ne dépasse ou reproduise tout autre effort
  entrepris au niveau fédéral, local ou privé?
• Est-ce que le programme dispose dun nombre
  limité de mesures de résultats spécifiques à long
  terme portant sur les réalisations et en
  reflétant le but de manière significative?
• Est-ce que le programme offre des objectifs et
  calendriers ambitieux dans le cadre de ces
  mesures à long terme?
• Est-ce que le programme (ainsi que ses
  partenaires) réalise ses objectifs annuels de
  résultats?
• Est-ce que les évaluations indépendantes ont une
  portée et une qualité suffisantes et sont-elles
  menées régulièrement ou selon le besoin pour
  appuyer les améliorations du programme et évaluer
  lefficience et la pertinence du problème,
  intérêt ou besoin?
• Est-ce que les requêtes budgétaires sont liées de
  façon explicite à laccomplissement des objectifs
  de résultats annuels et à long terme et les
  besoins en ressources sont-ils présentés de
  manière complète et transparente dans le budget
  du programme?
• Est-ce que le programme utilise des pratiques de
  gestion financière solides?
• Est-ce que le programme a démontré des progrès
  adéquats pour la réalisation des objectifs de
  résultats?
• Est-ce que le programme affiche une amélioration
  de lefficacité ou de lefficience des coûts dans
  le cadre de la réalisation de ses objectifs
  chaque année?

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Conclusion (sélective)

• Un budget est la représentation dune politique
• Est-ce quil représente les politiques définies?
• Si la budgétisation nest pas effectuée de cette
  manière, comment peut-elle être faite de façon
  significative?
• Comment savoir si lexécution est correcte si
  vous ne quantifiez pas les résultats au-delà des
  fonds réels par rapport au budget financier