La agenda y los problemas p

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La agenda y los problemas públicos

• Seminario de análisis de políticas públicas.
• Licenciatura en Ciencias Sociales.
• Universidad Nacional de Quilmes
• Dr. Alejandro Villar

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La agenda de gobierno y problemas públicos

• La agenda se conforma con los problemas, asuntos,
  temas y cuestiones que el gobierno decide tratar.
  
• La más importante decisión de un gobierno es la
  que concierne a la elección de sus asuntos y
  prioridades a su agenda. Ellas dan el tono y la
  dirección a un gobierno y prefiguran su éxito o
  su fracaso. (Aguilar Villanueva)

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qué son los problemas públicos?

• Discrepancia entre una situación concreta y la
  expectativa que la sociedad tiene sobre esa
  situación.
• Una construcción social de carácter moral (Meny y
  Thoening (en adelante MyT))
• Becker (1964) un problema social procede de dos
  fuentes posibles
• Las carencias objetivas de una sociedad
• La decisión subjetiva de la que en nombre de
  éstas califican al fenómeno de problema social.
  (MyT)

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Todos los problemas son tratables?

• Un grupo determinado decide que un problema es
  acreedor a una intervención pública pero dicho
  grupo tiene que poseer capacidad y autoridad para
  promoverlo (MyT)
• Quizás deberíamos referirnos a los problemas como
  discrepancias superables. Ello significa no
  limitarse a señalar las discrepancias, sino
  también subrayar las diferencias entre lo que es
  y lo que debería ser, pero al mismo tiempo
  articulando una solución que permita salvar la
  distancia. (Subirats)
• No todos los problemas son de naturaleza política
  y, sobre todo, no todos son gubernamentalmente
  tratables. El herramental de los gobiernos es
  limitado leyes, disposiciones coactivas,
  asignación de recursos, información, frente a
  problemas cuya solución total implica cambios
  sociales y culturales de largo tiempo. (Aguilar
  Villanueva) Ej el respeto a las normas

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Capacidad estatal y tratamiento de los problemas

• No todos los Estados pueden abordar los
  problemas. Ej. El calentamiento global.
• Los distintos niveles del Estado tiene distintas
  capacidades de intervención, lo que delimita su
  agenda de problemas a tratar.

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Los medios de comunicación masiva y la
construcción del problema.

• Visión crítica Los medios noticiosos operan en
  función del statu quo y de los poderosos y
  construyen temas que hace de la democracia un
  espectáculo. (Murray Edelman)
• Visión democrática Los medios y la prensa
  tienen la capacidad de hacer accesibles los temas
  al público y así contribuyen a afianzar al ámbito
  político un problema otrora excluido del la
  agenda. Los medios ordenan lo que el público
  considera principal

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La influencia de los medios en la conformación de
la agenda pública

• Dos modelos
• Unidireccional Los medios influyen en la agenda
• Los medios definen la agenda de toda campaña
  política
• Multidireccional la agenda de políticas públicas
  del gobierno influye en los medios y en la
  opinión pública y estos en la agenda.

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La subjetividad de los problemas públicos

• La subjetividad de los problemas
• La discrepancia entre realidad y expectativa,
  definidas por la sociedad es producto de momentos
  históricos y percepciones sociales subjetivas.
  De esta manera
• - Lo que es un problema para un grupo de la
  sociedad no lo es para otro.
• - Lo que es un problema para una determinada
  sociedad no lo es para otra (en el tiempo y el
  espacio).
• La subjetividad del analista
• Los problemas dependen de la subjetividad del
  analista, que a partir de la situación
  problemática planteada construye el problema,
  lo define, lo clasifica y evalúa.
• El problema es básicamente una construcción
  analítica. Distintas partes implicadas defienden
  distintas versiones del problema a resolver.
  Distintos analistas pueden definirlo de manera
  diferente.
• (Subirats)

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La complejidad e interdependencia de los
problemas públicos

• conviene ser consiente de que los problemas que
  generan la formación de las políticas públicas
  son casi siempre interdependientes. Nunca es el
  único problema el que plantea la preocupación de
  la comunidad o uno de sus sectores (Subirats)
• Los problemas de tipo público no tienen límites
  claros, no se sabe donde comienzan o donde
  terminan, se traspasan, intersectan, tropiezan
  unos con otros. (Parsons)
• La estructura de los problemas públicos es un
  escenario de conflictos en el que un conjunto de
  grupos y de instituciones compiten y luchan por
  la apropiación y la desapropiación, la aceptación
  de teorías causales y la fijación de
  responsabilidades. (MyT)

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Condiciones para que un asunto se convierta en un
problema

• Hogwood y Gunn (1994) han identificado algunas
  cualidades de los problemas que se incorporan
  obligatoriamente a la agenda pública. Estas son
  que el problema
• Haya alcanzado proporciones de crisis.
• Por ejemplo Una inundación.
• Haya adquirido una cierta particularidad.
• Por ejemplo El caso de las pasteras sobre el Río
  Uruguay
• Tenga aspectos emotivos
• Por ejemplo La desnutrición infantil, la
  situación de los Mapuches.
• Parezca tener amplio impacto
• Por ejemplo El tema de la seguridad
• Toque asuntos vinculados al poder y la
  legitimidad
• Por ejemplo Los cortes de ruta
• Posea alto contenido simbólico
• Por ejemplo Cuestiones ligadas a la educación
  pública, para el caso argentino.
• Sea un tema de moda
• Por ejemplo El matrimonio entre personas de un
  mismo sexo.

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La definición de los problemas públicos

• Definir un problema es de alguna manera delimitar
  la probabilidad, tipo y alcance de su solución.
  (Aguilar Villanueva)
• El mundo de los problemas estará en relación con
  el mundo de las soluciones (Subirats)
• Se definen y plantean los problemas para
  resolverlos. Hay una interdependencia conceptual
  entre el problema y la solución. Los problemas se
  plantean, se estructuran, de manera que tengan
  una respuesta, sean solubles. (Aguilar
  Villanueva)
• Establecer la causa del problema organiza la
  respuesta. Es importante establecer quién se
  encarga de enfrentarlo. (Aguilar Villanueva)

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Definición, decisión y poder

• Quién define es quién decide . quiere decir
  que la manera como se ha definido un asunto
  público condiciona la configuración de los
  instrumentos, modos y objetivos de la decisión
  pública. Las opciones de acción. (Aguilar
  Villanueva)
• También averiguar quién es quién en la definición
  del problema permite saber quiénes son los que
  tienen influencia decisora determinante en un
  cierto asunto. (Aguilar Villanueva )
• En la media que los problemas son una
  construcción social se vuelven una cuestión de
  debate sobre sus componentes, causas,
  consecuencias, planteamientos. (Aguilar
  Villanueva )

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Continuación..

• Los decisores enfrentan un doble problema
• La dificultad de construir una definición
  aceptable y consensuada
• Construir una definición operativa que de la
  posibilidad de la intervención pública.(Aguilar
  Villanueva)
• Es necesario desmontar el problema para
  abordarlo.
• Lucha contra la pobreza o la desigualdad es lo
  mismo?
• La inflación causas económicas de mercado o puja
  distributiva?
• Actores participantes en la definición del
  problema
• Decisores políticos, actores involucrados,
  burocracia

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El poder de veto

• Se destaca la capacidad de los grupos dominantes
  por vetar temas de la agenda. Este poder puede
  ser de grupos sociales (la banca, la Iglesia) o
  de los políticos (Ej. Ley de Medios
  Audiovisuales, el aborto,)
• Estos actores funcionan como guardianes
  excluyendo las demandas que son consideradas
  excesivas o inaceptables para el sistema.
• El problema es estudiar las causas de la no
  decisión

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El problema entra en la agenda

• La atención, definición y trazabilidad del
  problema (asunto, cuestión, demanda) son
  componentes determinantes del proceso por el cual
  el problema alcanza su carácter de agendum algo
  sobre lo que se debe actuar.
• Cobb y Elder Para que un asunto tenga acceso a
  la agenda necesita cumplir tres requisitos
• Que sea objeto de atención amplia
• Que una buena parte del público considere que se
  necesita algún tipo de acción.
• Que a los ojos de los miembros de la comunidad
  esa acción sea competencia de alguna entidad
  gubernamental.
• El modelo parte con la idea de que la
  conflictividad actual o potencial de un asunto en
  la comunidad política es el factor que favorece
  la expansión y difusión del problema. Solo
  demandas, asuntos, reivindicaciones, problemas
  actual o potencialmente conflictivos son
  candidatos.
• (Aguilar Villanueva)

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Continuación

• En general las oportunidades de elección de los
  gobiernos son muy apretadas, con demandas
  heterogéneas y antagónicas, programas atrasados,
  el tiempo encima, carencia de datos y recursos,
  diagnósticos incompletos.
• En suma, la decisión gubernamental de introducir
  en su agenda un problema va a depender de
• Si el gobierno se encuentra o no en una
  oportunidad de elección favorable
• Si las cuestiones y demandas son o no tratables
• Si los participantes en la toma de decisiones
  están o no interesados en intervenir en la
  cuestión por muchas razones (políticas, morales,
  etc. )
• Esto obliga a un diagnóstico fino e las
  corrientes que corren dentro de las
  organizaciones políticas y gubernamentales con
  intencionalidades y dinámicas relativamente
  autónomas. (Aguilar Villanueva)
• Colocar una cuestión en la agenda significa
  implícita o explícitamente ir dando forma a una
  definición del problema aceptable para el público
  y, sobre todo, tratable para el gobierno.

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Análisis del problema previo a la toma de
decisiones

• No existe normalmente el suficiente tiempo ni
  tranquilidad política como para proceder a un
  análisis serio de evaluación de necesidades que
  la cuestión plantea, y relacionar las mismas con
  los objetivos a definir. Sería necesario, en
  definitiva, mejorar la capacidad de decisión y
  análisis sobre los problemas a resolver.
  (Subirats)

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El gobierno puede

• Rechazar el desafío
• Actuar sobre el problema desactivándolo,
  bloqueándolo, etc.
• Desplazar la atención hacia los empresarios
  políticos o grupos activistas del problema
  evitando parecer que toma una posición sobre el
  problema (desacreditándolos, tratando de
  dividirlos, etc.)
• Responder a la demanda favorablemente
• Mandar una señal simbólica (recibir y escuchar a
  los actores que movilizan el tema)
• Invocar un imponderable que le permita escapar de
  la acción (usted tiene razón pero)
• Postergar el examen del problema
• Establecer un procedimiento para el tratamiento
  del problema pero sin compromiso en cuanto al
  contenido.
• Reglamentar una pequeña parte del problema pero
  sin llegar a una solución de fondo.
• Tomar en cuenta la demanda en su conjunto.
• Anticiparse al surgimiento de la demanda.
• Fuente MyT

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La agenda

• Existen dos tipos de agendas
• Agenda sistémica o social y la agenda
  institucional o de gobierno
• La agenda sistémica se refiere a los problemas
  que preocupan a la sociedad en un momento
  determinado.
• Agenda institucional Son los temas que los
  decisores públicos han incorporado al tratamiento
  del gobierno.

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Algunas definiciones

• Por agenda de gobierno suele entenderse en la
  literatura el conjunto de problemas, demandas,
  cuestiones, asuntos, que los gobernantes han
  seleccionado y ordenado como objeto de su acción
  y, más propiamente, como objetos sobre los que
  han decidido que deben actuar o han considerado
  que tiene que actuar. (Aguilar Villanueva)
• La agenda es el conjunto de los problemas que
  apelan a un debate público incluso a la
  intervención activa de las autoridades públicas
  legítimas. (Padioleau 1982 en MyT)

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Teorías sobre el control de la agenda.

• La definición de los temas de la agenda
  constituye una forma fundamental e poder
• Perspectiva pluralista Línea liberal/democrática
  la definición de los problemas y la agenda es el
  resultado de la competencia entre los distintos
  grupos.
• El poder de influir en los temas que se incluyen
  o excluyen en la agenda es, para algunos es más
  disperso entre los actores.
• Pero otros alertan sobre la desigual distribución
  del poder. En este caso se enfocan en
  determinadas políticas públicas en las que se
  constata la presencia de los intereses de los
  grupos con más poder. Ej Ley de medios
• Otros plantean que el proceso de conformación de
  la agenda está dominado por la opinión de las
  elites. La opinión pública tienen una influencia
  modesta.
• Es recomendable revisar el papel de la burocracia
  en el control de la agenda

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Tres visiones (limitadas)

• 1. El asenso democrático representativo.
• Lo primero es lo que ocurre en la base, sobre el
  terreno, las necesidades de los habitantes. Es un
  proceso de asenso de demandas aisladas.
• Primero aparecen las necesidades y luego llega la
  acción pública.
• 2. La tiranía de la oferta
• Son las autoridades públicas las que modelan la
  oferta. La gente quiere lo que se les da para
  consumir.
• Se trata de evitar tratar los problemas que no
  contribuyan al mantenimiento del poder.
• La oferta y la demanda se determinan cada una a
  través del poder político, lo los mecanismos
  concretos y su simbología.
• 3. La ilusión natalista
• El nacimiento de las políticas públicas se debe
  a condiciones iniciales que impulsan una serie de
  acciones que generan una política pública. Pero,
  las políticas públicas se alimentan en buena
  parte de sí mismas.
• Fuente Meny yThoening

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En la dinámica de la formación de la agenda se
identifican tres características

• Valorar el grado de apoyo del tema puede recabar.
• Valorar su significación en cuanto a nivel de
  impacto sobre la realidad social.
• La viabilidad de la solución anticipada o
  previsible.
• (Subirats)

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El conocimiento y la construcción de la agenda

• En la construcción de problemas aquellos que
  conocen o dicen conocer determinado tema
  aportan un insumo vital al proceso de elaboración
  de definiciones. (Parsons)
• Esto les da poder a los profesionales (equipos
  técnicos de los partidos políticos).
• Principales docentes, médicos, abogados,
  economistas y científicos.
• Los Think-tanks grupos de investigadores que
  tienden a por objetivo influir en la agenda de
  las políticas públicas.
• Los T-T gubernamentales aportan datos y
  argumentos
• Los T-T no gubernamentales buscan enmarcar los
  debates e influir en los procesos presentando a
  los temas como problemas.

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Para cerrar

• el factor de mayor peso causal en la
  configuración de la agenda de gobierno es la
  fuerza de los actores políticos que intervienen
  en el proceso y las relaciones políticas y
  administrativas que han tejido entre ellos con el
  gobierno.. (Aguilar Villanueva)
• El gobierno no es un instrumento servil y
  unilateral, sino un agente y árbitro en los
  arreglos de los grupos de interés.
• A la manera de Lasswell se trata de saber Quién
  consigue qué cosa, cuándo y cómo. (Aguilar
  Villanueva)

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• Muchas gracias por su atención
• Alejandro Villar
• avillar_at_unq.edu.ar
• Blog http//avillar.blog.unq.edu.ar