ILPES Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificaci

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ILPESInstituto Latinoamericano y del Caribede
Planificación Económica y Social

XI Curso Internacional
REFORMAS ECONÓMICAS Y GESTIÓN PÚBLICA
ESTRATÉGICA Santiago de Chile, 3 al 28 de
noviembre del 2003

• Sistemas y reformas tributarias en América Latina

Juan Carlos Gómez Sabaini
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Contexto económico de América Latina en la última
década

• Déficit del sector público y alto endeudamiento
• Escaso financiamiento inflacionario
• Liberalización comercial
• Apertura financiera
• Simplificación sistemas tributarios
• Integración económica
• Descentralización regional

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Evolución de los sistemas tributarios
latinoamericanos en la última década

• Caída en la recaudación arancelaria
• Incremento en los impuestos generales a las
  ventas
• Estancamiento en la imposición directa
• Aplicación de nuevos tributos heterodoxos

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Efectos de la globalización

• Eliminación de fronteras económicas con efectos
  tributarios asociados a ello
• Pérdida de grados de libertad tanto en la
  elección del nivel de tributación, como en la
  estructura del sistema tributario preferido por
  cada país (degradación fiscal) 
• Esto afecta la tasa media de tributación debido a
  la necesidad de bajar las alícuotas nominales de
  las bases más elásticas pues hay un límite para
  compensar esta pérdida con una mayor imposición
  sobre los factores inelásticos

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Más efectos..........

• La limitación a los niveles de imposición puede
  afectar el volumen de gastos sociales de los
  países
• La efectividad de las medidas tributarias para
  mejorar la progresividad del sistema tributario
  se verá afectada en la medida en que el capital
  financiero y la mano de obra calificada pueden
  moverse a países de bajo nivel de imposición
• Esto último afectará más a los países en
  desarrollo que a los desarrollados ya que éstos
  tienen más opciones para la reubicación de dichos
  factores

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Más efectos..........

• En cierta medida se producirá un incentivo para
  que los países pequeños se conviertan en áreas de
  baja o nula imposición (paraísos fiscales) con
  los efectos negativos que ello significa
• El concepto de renta global (salarios,
  dividendos, rentas de capital, rentas
  financieras) se verá afectado por las
  dificultades de poder captar las rentas más
  elásticas y las originadas en otras
  jurisdicciones, privilegiándose la imposición de
  tipo cedular

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Más efectos..........

• En materia de principios jurisdiccionales
  aplicados en la imposición a la renta se tenderá
  a pasar del concepto de residencia (destino) al
  de fuente (origen) privilegiándose la neutralidad
  nacional
• Esto llevará a la necesidad de fortalecer los
  principios en materia de tributación
  internacional (competencia tributaria nociva,
  precios de transferencia, capitalización débil,
  etc.)

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La carga tributaria es menor de lo necesario...
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Presión tributaria en países de la OCDE 1999
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Presión tributaria comparada años 1999/1997En
del PBI
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Estructura de la imposición - Período
1995/1997En del PBI
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Estructura tributaria OECD y EU
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Estructura tributaria USA y Japón
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Carga tributaria sobre el trabajo
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Tendencias en los ingresos tributarios del
gobierno general y el gasto como del PIB
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Tendencias en los ingresos tributarios del
gobierno general y el gasto como del PIB
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Qué pasó en Argentina y en Brasil?
Argentina Brasil
Sostenibilidad GC 83 GP 17 GF 68 GE 32
Eficiencia
Equidad
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Qué pasó en Argentina y en Brasil?
Argentina Brasil
Sostenibilidad ( del PIB) 1992 21 2001 21 1988 22 2001 34
Eficiencia DX, DB, RMP, IS. CSLL, PIS/PASEP, COFINS, CPPM, ISS.
Equidad 1990 0,50 1999 0,54 1990 0,62 1999 0,64
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Algunos serios problemas

• Sistemas que, en general, han mostrado progresos
  pero que están muy por detrás de las mejores
  prácticas internacionales
• Sistemas con mucha discrecionalidad y falta de
  transparencia
• Sistemas que exacerban la inequidad

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Otras características...

• Incremento en el nivel de la presión tributaria,
  aunque reducido y con reformas continuas
• Reducción en el papel de los impuestos al
  comercio exterior debido a la apertura comercial
• Fuerte énfasis en el fortalecimiento de la
  imposición indirecta, especialmente en el IVA

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Más características

• Erosión de las bases imponibles por amplio número
  de exenciones y desgravaciones
• Reducción de las tasas de los impuestos directos
  y aumento de las tasas del IVA
• Fuerte peso en la imposición a las sociedades y
  escasa importancia de los impuestos que gravan a
  las personas físicas

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Y siguen

• Sistemas de promoción a actividades domésticas
  sustentadas en incentivos tributarios
• Sistemas de promoción y de incentivos a las
  exportaciones (ZF)
• Modernización de las administraciones tributarias
  y aduaneras, aunque subsiste un alto nivel de
  evasión e incumplimiento

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Necesidad de modernizar la estructura tributaria

• Procurar un mejor balance entre la tributación
  directa e indirecta
• Continuar los avances en el terreno de la
  armonización tributaria
• Fortalecer la coordinación entre las
  administraciones tributarias a nivel nacional y
  regional

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Objetivos de las reformas producidas

• Fortalecimiento de la sostenibilidad fiscal
• Mayor eficiencia económica
• Indiferencia en la equidad distributiva
• Preocupación por un mejor grado de cumplimiento
  impositivo

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Plantear una agenda de prioridades de aspectos
críticos

• Papel de los incentivos y estímulos tributarios a
  la inversión y exportación
• Coordinar imposición selectiva sobre bienes y
  servicios
• Armonizar la estructura de las bases imponibles
• Orientar las acciones hacia el fortalecimiento de
  la imposición a la renta

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Contexto actual

• Fuerte necesidad de captación de recursos (pago
  deuda, demandas sociales)
• Impacto modificaciones cambiarias
• Creciente concentración de la riqueza
• Niveles de desempleo elevado
• Inestabilidad tributaria y bajo grado de
  aceptación del sistema (altos niveles de evasión
  y elusión)
• Consenso político hacia la integración

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Desafíos futuros

• Incrementar la carga impositiva, aún después de
  eliminar los impuestos de emergencia (derechos
  exportación, débitos bancarios, impuesto minimo
  renta, ingresos brutos, sellos, otros)
• Mejorar la equidad distributiva y eliminar
  impuestos regresivos

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Principales dilemas...

• Ampliar las bases de los tributos más modernos
  como IVA y Renta, o aumentar las tasas de los
  mismos
• Atenuar la regresividad del sistema tributario, o
  profundizar las inequidades
• Coordinar la política tributaria a nivel
  regional, o competir entre los países por la
  búsqueda de recursos fiscales

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Impactos sobre la equidad

• Estos efectos repercuten más sobre los impuestos
  progresivos (a la renta o al patrimonio) que
  sobre los impuestos regresivos (al consumo)
• Pueden atentar contra el principio de equidad
  horizontal (que considera deseable una presión
  tributaria proporcional al ingreso de los
  contribuyentes) y el de equidad vertical (que
  considera deseable una presión tributaria
  creciente según el nivel de ingresos de los
  contribuyentes)

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Análisis de Incidencia

• La equidad de un sistema tributario se puede
  estimar mediante un análisis de incidencia que
  consiste en determinar quién soporta en última
  instancia la carga tributaria y qué proporción
  toma ésta de sus ingresos

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Insumos básicos para un análisis de incidencia
distributiva de los impuestos
1. Distribución del ingreso de hogares o
personas 2. Universo de impuestos a considerar 3.
Criterios de traslación de la carga generada por
los tributos (funciones de producción de las
empresas, equilibrio parcial) 4. Comportamiento
del consumo de las familias en relación con el
ingreso que perciben
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Indicadores de bienestar ydefiniciones de
incidencia

• INDICADORES DE BIENESTAR
• Ingreso corriente (ingreso total familiar,ingreso
  per cápita, ingreso por adulto equivalente)
• Ingreso permanente
• Consumo corriente o gasto corriente en bienes de
  consumo
• DEFINICIONES DE INCIDENCIA
• Incidencia legal (percusión)
• Incidencia económica (efectiva)

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Países considerados

1. Argentina (Minist. de Economía) Año 1997
   ingreso ajustado por adulto equivalente y
   subdeclaración por fuente
2. Nicaragua (BID) Año 2000 ingreso total familiar
3. Honduras (BID) Año 2000 ingreso total familiar

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Desigualdad en la distribución del ingreso -
Indices de Gini
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Universo de impuestos a considerar

• Argentina tributos nacionales, provinciales y
  municipales, además de las obras sociales
  nacionales, provinciales y las cajas provinciales
  no transferidas
• Nicaragua tributos nacionales, contribuciones a
  la seguridad social e impuesto inmobiliario de
  Managua
• Honduras tributos nacionales y recursos
  municipales

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Estructuras tributarias comparadas
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Criterios de traslación de los tributos

• Impuestos directos
• Impuestos sobre la renta personal y
  patrimoniales se consideró que son soportados
  por el responsable legal
• Impuesto renta societaria se consideró una
  traslación al consumo del 50 del impuesto y a
  los propietarios del capital del restante 50

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Criterios de traslación

• Impuestos indirectos
• Específicos y selectivos sobre los consumos se
  discriminó según cada uno de los rubros de
  consumo, asimilables a los tributos, de las
  respectivas encuestas de gastos y consumos
• Generales sobre los consumos se calculó el
  impacto según discriminación en la cadena
  productiva de los bienes gravados y exentos
• Contribuciones seg. social empleadores se
  consideró una traslación parcial a los
  asalariados (75) y el resto a los costos (25)

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Presión diferencialtotal del sistema tributario
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Presión tributaria diferencial
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Presión diferencialimpuesto sobre la renta
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Presión diferencial impuesto sobre la renta
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Presión dif. impuestos grales. sobre consumo
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Presión dif. imptos. selectivos sobre consumo
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Efecto de los impuestos sobre la distribución del
ingreso
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Progresividad impositivaTasas promedio de IRP y
carga tributaria total según múltiplos del
ingreso gravable promedio de un obrero, 2000
47
Progresividad impositiva
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Progresividad impositiva
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Progresividad impositivaTasas promedio de IRP y
carga tributaria total según múltiplos del
ingreso gravable promedio de un obrero, 2000
50
Progresividad impositiva
51
Progresividad impositiva