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1

COPADES, S.A.
www.copades.com

• MÁS ALLÁ DE LA REFORMA
• - Impacto fiscal y empresarial de los
  cambios tributarios -
• 17 De Agosto 2004

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ENFOQUE MACROECONÓMICO(REFORMA TRIBUTARIA
2004)17 De Agosto 2004
3
ENFOCANDO LA COYUNTURA

• Años electorales Expansión del gasto,
  principalmente de funcionamiento
• El primer año de los gobiernos Contracción del
  gasto, principalmente de inversión
• Período electoral previo (2O02-03) Años de la
  Cleptocracia. El mismo presupuesto 2003,
  vigente para 2004, manejado apropiadamente, daría
  a primera vista suficiente margen de maniobra
  para la ejecución del gasto y la inversión
• Sin embargo, aún pueden encontrarse bombas de
  profundidad plantadas durante el gobierno
  anterior. Desde el 14 de enero a las 14 horas, el
  nuevo gobierno entraba atado a manos en la
  trampa fiscal.

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ENFOCANDO LA COYUNTURA

• En efecto, el enorme presupuesto gastos
  trasladado para el 2004 asciende a Q. 29,437
  millones pero el listado de obras tendría que
  ser diferente y aprobado previamente por el
  Congreso de la República.
• Había que enfrentar también, el resultado de
  otras bombas que por cierto no plantó el
  anterior gobierno Las resoluciones de la Corte
  de Constitucionalidad (CC), que ante evidentes
  incompatibilidades con la Carta Magna, entre
  junio de 2001 y diciembre de 2003, afectaron
  metas de recaudación por Q. 2,079 millones
• A esa serie, se agrega en enero 2004, la
  Resolución de la CC, que hizo inaplicable el
  cobro del IEMA, cuya recaudación para el presente
  año, se estimaba en torno a los Q. 2,7O0 millones
  (Q.2,558 millones en el 2003).

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ENFOCANDO LA COYUNTURA

• El efecto neto de la no aplicación del IEMA era
  de sólo unos Q 800 millones, correspondiente a
  empresas exentas del ISR (como la maquila) ó
  aquellas que por tener pérdidas, no generan ISR
  del cual descontarlo.
• Sin embargo, en el 2004 impactaría casi en su
  totalidad, pues no se daría un alza compensatoria
  en el ISR. (Por lo demás este tipo de impuestos
  sólo le da al gobierno la comodidad del flujo de
  efectivo).
• Por supuesto, el costo para las empresas, es
  financiero, representado por los intereses sobre
  los pagos anticipados
• Para enfrentar la problemática fiscal (no sólo
  tributaria) se convoca a una CTPF, en cuya
  primera fase de estudios, se le solicita
  propuestas para cerrar los agujeros
  experimentados en la recaudación.

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INGRESOS ESTIMADOS POR LA REFORMA

• Las estimaciones de la SAT para la CTPF (monto
  anual y semestral), para cinco bloques de
  reformas, fueron las siguientes
• Q.MM Q.MM
• ISR Personal 778.5 319.2
• ISR a personas jurídica 2,721.7
  1,332.5
• (Incluye 5 s/Ingresos brutos, y opción al 31
  s/renta imponible IETAAP) y supresión de Reinv.
  Utilidades
• Impuesto sobre bebidas 201.5 84.0
• Impuesto sobre petróleo 324.8 148.4
• IVA nuevo sistema de retenciones
  510.4
• Total 4,026.5 2,394.5
• Más Mejoras eficiencia SAT 1,200.0
  800.0
• No queda claro, si incluye crecimiento
  vegetativo (9), el cual sería mayor a las
  mejoras SAT.

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INGRESOS EFECTIVOS DE LA REFORMA

• El impacto real de la reforma, al margen de
  eventuales recursos de inconstitucionalidad,
  podrá cuantificarse solamente después del cierre
  fiscal 2004, pues ello dependerá de las
  decisiones sobre planeación tributaria, que cada
  contribuyente o de cada corporación adopte,
  frente a la nueva normativa tributaria.
• Sin embargo, como la propuesta de reforma no fue
  aprobada de manera integral por el Congreso de la
  República, a partir de las estimaciones de la
  SAT, podría esperarse por los cambios en
  vigencia, un ingreso máximo para el segundo
  semestre 2004 en torno a los Q. 1,400 millones.
• Dicho monto no cubriría lo dejado de recaudar por
  IEMA en el 2004, que COPADES estima en Q.1,940
  millones, considerando que hasta julio ingresaron
  Q.837 millones por el impuesto sustituido.

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ESTRUCTURA TRIBUTARIA

• Al parecer la ley de Pareto aplica a todo.
• En efecto, para 1995, tres impuestos
  representaban el 80.3 del total de ingresos
  tributarios. Uno adicional implicaba el 89.2.
  Ocho años después (2003), los primeros
  constituyen el 83.5 y con cuatro ya integran el
  91
• 1,995 2,003 IVA total 36.0
  45.8
• ISR ISET IEMA 20.7 25.9
• Derechos Arancelarios (DAI) 23.6 11.8
• _______________
• Dist. De petróleo y derivados 8.9
  7.4
• Su peso relativo sugiere concentrarse en los
  mismos

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RIGIDECESPor el lado de los ingresos

• El MINFIN estima que de los ingresos corrientes
  previstos para el 2004, un 42 tienen un destino
  ó afectación específica, dentro de éstos se
  incluyen los siguientes
• Del 12 de IVA, 3.5 puntos porcentuales -pp-
  (casi el 30) tienen destinos ineludibles,
  relacionados con el proceso de descentralización
• Municipalidades 1.5 pp
• Consejos Departamentales de Desarrollo 1.0 pp
• Fondos sociales 1.0 pp
• Después del incremento al IVA del 10 al 12 en
  el 2001, la productividad de este impuesto bajó
  de casi el 42 al 39

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RIGIDECESPor el lado de los ingresos

• El 22.7 de los ingresos ordinarios tiene
  destinos específicos por mandato constitucional
• Municipalidades 10
• USAC 5
• Organismo Judicial 4
• C. de Constitucionalidad (5 del aporte al OJ)
  
• Deporte Federado 1.5
• Deporte No Federado 0.75
• Deporte Escolar y Educ. Física 0.75
• Tribunal S. Electoral 0.5

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RIGIDECESPor el lado de los ingresos

• De acuerdo con estudios de la SAT, se estima que
  las reformas tributarias de los años 2000 y 2001
  tuvieron un efecto en la recaudación de 2001
  calculado en Q.1,166 millones
• El efecto de las reformas de los años 2000 a 2002
  fue estimado en Q. 2,126 millones para el último
  de ellos.
• Según la SAT la elasticidad tributaria de corto
  plazo en el año 2002 sin efecto de la reforma
  habría sido menor a 1 (0.54). El PIB nominal ese
  año creció 10.4 mientras la recaudación sólo
  5.61. La recaudación fue más flexible ese año,
  en 1.78 (Mayor ingreso tributario 18.5 respecto
  al incremento del PIB nominal 10.4).
• De cualquier manera, ya para el año 2003 el
  efecto de las reformas, incluidas las del último
  año, trocaron a negativas, por los recursos de
  inconstitucionalidad resueltos favorablemente por
  la C.C.

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SE BUSCA AMPLIAR LA BASE TRIBUTARIA

• Otro estudio de la SAT para los años del 2002 al
  2004, sobre el aparente sacrificio fiscal (ahora
  llamado gasto tributario), refiere que en
  cualquiera de dichos años, la cuantificación de
  dicho gasto tributario habría sido mayor que la
  totalidad de lo recaudado (116, 121 y 122
  respectivamente).
• Dicha estimación parte de los tratamientos
  tributarios preferenciales a establecimientos
  educativos, universidades asociaciones no
  lucrativas algunas actividades del sistema
  bancario exportaciones, maquila, zonas francas,
  así como las remuneraciones percibidas por
  trabajadores de menores ingresos.

13
UN CAMINO EQUIVOCADO

• Mientras no se avance en la armonización
  tributaria con países vecinos y competidores,
  suprimir el aparente gasto tributario implicado
  en tratamientos preferenciales, conllevaría
  claros sesgos en contra de Guatemala. Gravar
  ingresos hoy no afectos, como salarios mínimos o
  prestaciones laborales, atentaría contra derechos
  adquiridos y también iría en contra de la
  armonización regional.
• Si después de cada reforma tributaria la
  recaudación vuelve a caer aún cuando el PIB
  nominal crece, ello quiere decir que la evasión
  (y elusión) aumenta. Este es el mal que debe
  atacarse de raíz, en sus diversas
  manifestaciones, y estas pasan por el masivo
  contrabando, la sub facturación de
  exportaciones, la sobre valuación de
  importaciones, etc

14
UN CAMINO EQUIVOCADO

• La elusión fiscal, aunque constituye un
  obstáculo, en el camino de ampliar la
  recaudación, no es perseguible por cuanto utiliza
  lo propia infraestructura de la legislación
  tributaria.
• A menos que con reformas, cuya normativa sea de
  aplicación general, se solucione el problema
  detectado, siempre será erróneo tratar de tapar,
  con legislación casuística, los agujeros por
  donde se observan filtraciones.
• Normalmente se termina por discriminar entre
  contribuyentes, lo que más tarde o más temprano
  deriva en resoluciones de inconstitucionalidad,
  cuando en casos concretos se recurre ante la
  Corte.

15
SIMPLICIDAD NECESARIA

• El Pacto fiscal incluye el principio de
  simplicidad. Sin embargo, cada vez se está más
  lejos de tal objetivo. La maraña legislativa
  resulta cada vez más complicada para el
  contribuyente.
• Si se desea avanzar en la ampliación de la base
  tributaria, además de capturar los grandes
  contingentes de contrabando que hoy no pueden
  computarse dentro de la misma, deberá
  simplificarse la normativa para incorporar al
  amplio sector de la llamada economía informal y
  facilitarle la vida a los propietarios de micro y
  de pequeña empresa.

16
SIMPLICIDAD NECESARIA

• Del verdadero sector informal no debería
  esperarse un alto rendimiento en la recaudación,
  pues más bien deben ser beneficiados con las
  políticas redistributivas del Estado. Así lo
  indica la experiencia de diversos países.
• Pero sin duda, dentro de dicho sector también hay
  informalotes. La existencia de un Régimen
  Impositivo Simplificado, facilitaría que fueran
  detectados, mediante investigaciones cruzadas con
  grandes contribuyentes, o simplemente porqué ya
  no habría excusas para quedar por fuera del marco
  de la ley.

17
A TRAVÉS DE QUIENES SE RECAUDA?

• A diferencia de la generalizada creencia de que
  el sector informal no tributa, los impuestos al
  consumo los afecta como a cualquier otro
  contribuyente. Pero el IVA, por ejemplo, se
  canaliza al fisco a través de las empresas que lo
  recaudan
• Casi el 70 de la recaudación de impuestos
  (directos o indirectos) llega a las arcas
  fiscales por conducto de los siguientes sectores
  Comercio 36.5 Industria 19 Actividades de
  servicios comunitarios, sociales y profesionales
  6.7 actividades inmobiliarias, Empresariales y
  de alquiler 6.6. A través de la agricultura se
  recauda tan sólo el 2.6 (!?).

18
RIGIDECESPor el lado del gasto

• El destino específico de un alto porcentaje de
  los ingresos, determina menor flexibilidad en el
  presupuesto de gastos, aún cuando de manera
  positiva, la mayoría de tales ataduras lo son a
  gasto social prioritario.
• Pero por otra parte, con preocupación se observan
  dos renglones de gasto expansivo, que
  progresivamente vienen corroyendo los ingresos
  disponibles. Se trata del déficit en el sistema
  previsional del gobierno central y el creciente
  endeudamiento público.

19
RIGIDECESPor el lado del gasto

• El déficit en el sistema previsional (clases
  pasivas) del gobierno central, entre cobros por
  cuotas de montepío y pagos a los jubilados, pasó
  de Q.165 millones en 1995 a Q.877 millones en el
  2003.
• De absorber el 2.4 de los ingresos tributarios
  pasó al 4.3

20
El desequilibrio estructural y el problema de la
deuda

• La rigidez que frena la expansión de los ingresos
  tributarios y las crecientes necesidades de gasto
  para avanzar en la construcción de una nación
  menos pobre, menos enferma, más segura y más
  digna y solidaria, explican el permanente déficit
  fiscal.
• Dicho desequilibrio estructural, se traduce en la
  imposibilidad de neutralizar el déficit fiscal y
  consecuentemente, forma un círculo vicios con un
  continuo y creciente endeudamiento público, tanto
  interno como externo.

21
El desequilibrio estructural y el problema de la
deuda

• Entre 1998 y 2003 el monto de la deuda pública
  (interna y externa) se incrementó en 86, al
  pasar de Q.21 a Q.39 millardos. Los ingresos
  tributarios anuales de cubrir el 54 de la deuda
  pasaron a cubrir el 52 de la misma
• Afortunadamente, aunque creciente, el servicio de
  la deuda (comisiones, intereses y otros gastos)
  absorbe ahora un poco menos de los ingresos
  tributarios anuales. En 1995 eran 12 ¾ centavos
  por cada Quetzal recaudado. En el 2003 fueron
  poco más de once centavos (11 y dos décimos).

22
El desequilibrio estructural y el problema de la
deuda

• Un señal de alerta sobre inapropiados niveles de
  deuda pública, podría estar dada por la
  proporción que ésta absorba de los ingresos
  fiscales. Más de Q. 0.15 por Q.1.00 de impuestos
  podría ser el parámetro.
• Siempre queda el riesgo cambiario sobre el
  componente de deuda externa.

23
LENTOS Y REZAGADOS PERO AVANZAMOS

• 18 países de América Latina estudiados por la
  CEPAL para el período 1990 - 2001, hacen
  esfuerzos por elevar su gasto social como
  porcentaje del PIB. En el bienio 2000 2001
  Panamá figura en primer lugar con una proporción
  mayor al 25 y Guatemala queda rezagada en el
  penúltimo lugar con 7.6
• No obstante, la proporción de ingresos
  tributarios dedicada al gasto social, ha pasado
  del 40 en 1995 a 52 en el año 2003
• Lo anterior, al margen de la dificultad para
  identificar y cuantificar las filtraciones o
  sea, aquellos desembolsos que se registran como
  gasto social, sin que necesariamente lleguen a
  sus destinatarios.

24
PREGUNTAS PLANTEADAS Y PRIMERAS RESPUESTAS

• Habrá otras reformas tributarias en el segundo
  semestre del 2004?
• R Excepto para corregir errores de la reciente
  reforma tributaria, es muy poco probable el
  planteamiento de nuevas modificaciones, dado el
  desgaste político que involucró el proceso de
  negociación. No se descarta sin embargo, que la
  CTPF pueda abordar una reforma integral de toda
  la legislación tributaria, pero difícilmente las
  propuestas estarían listas durante el resto del
  2004.

25
PREGUNTAS PLANTEADAS Y PRIMERAS RESPUESTAS

• Es posible simplificar la recaudación y ampliar
  la base tributaria?
• R No es fácil, pero como lo indica el documento
  que contiene el Pacto Fiscal (PF), es necesario
  ir avanzando en esa dirección. La simplificación
  y la ampliación de la base corren de la mano.
• Cuál será la efectividad de la reforma aprobada
  en la reducción del déficit fiscal?
• R COPADES la considera insuficiente para
  reducir el déficit a menos del 2 del PIB. Habría
  que considerar que en el año 2005, el ISR volverá
  a ser objeto de los créditos fiscales
  constituidos por los pagos del IETAAP. Los DAI
  continuarán a la baja por más importaciones con
  tasa cero partir del CAFTA.. Las pérdidas del
  Banco de Guatemala también deberán quedar
  registradas en la ejecución presupuestaria del
  gobierno central.

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PREGUNTAS PLANTEADAS Y PRIMERAS RESPUESTAS

• Además del endeudamiento público (interno o
  externo) que otras opciones hay para financiar el
  desarrollo, y cuales serían las alternativas para
  financiar los megaproyectos?
• R Guatemala puede seguir contando con el apoyo
  de la comunidad internacional, pero tal
  cooperación a través de donaciones, requerirá
  cada vez más de la contrapartida de un serio
  esfuerzo para elevar los aportes de los propios
  residentes en Guatemala.
• En las circunstancias que impone el corto y
  mediano plazo, no se ven factibles sin el
  importante componente de inversión extranjera y
  el expediente de las concesiones. Habrán de
  garantizarse marcos regulatorios apropiados en
  defensa de los consumidores.

27
PREGUNTAS PLANTEADAS Y PRIMERAS RESPUESTAS

• Cuáles podrían ser las derivaciones del
  endeudamiento público continuo a mediano y largo
  plazo?
• R En el peor de los escenarios, llegar a
  necesitar entrar al Club de los países pobres
  altamente endeudados para renegociar la deuda,
  incluido el servicio de la misma. Afortunadamente
  ese cuadro no se observa en un horizonte de
  mediano plazo. Un fuerte ajuste cambiario también
  daría serios dolores de cabeza.
• Es posible una carga tributaria del 12 o más en
  el corto y mediano plazo?
• R Quizás en el mediano plazo, si se aborda en
  forma sostenida el combate al contrabando y a la
  defraudación aduanera.

28
QUE CLASE DE NACIÓN QUEREMOS CONSTRUIR

• Cómo garantizar que no haya filtraciones en la
  inversión pública?
• Para respondernos a esta última pregunta, quizás
  como sociedad, al margen o en apoyo de gobiernos
  de turno, primero nos deberíamos plantear que
  clase de Nación deseamos construir?
• Porque nuestra tranquilidad estará dada, sólo en
  la medida en que nos involucremos cívicamente en
  acciones de auditoría social y cumplamos con
  nuestra responsabilidad tributaria.

29
CADA UNO DE NOSTROS TIENE AHORA LA PALABRA

• Guatemala, 17 de Agosto de 2004

30
Guatemala Impuesto sobre la Renta e
ISET-IEMA(en millones de quetzales)
31
Guatemala (ISRISET-IEMA), IVA y DAI(en
millones de quetzales)
32
Guatemala Ingresos Tributarios y Carga
Tributaria(en millones de quetzales y
porcentajes)
33
Guatemala Ingresos y Gastos del Gobierno
Central(en millones de quetzales)
34
Guatemala Ingresos y Gastos del Gobierno
Central(en millones de quetzales de 1984)
35
Déficit y Gastos de Capital del Gobierno
Central(en millones de quetzales)
36
Guatemala Endeudamiento Público(en millones de
quetzales)
37
Ingresos Tributarios y Deuda Pública Externa
38
Ingresos Tributarios y Deuda Pública Total
39
CARGA TRIBUTARIA Ingresos Tributarios s/ PIB
nominal
40
Ingresos Tributarios y Población Económicamente
Activa(en US)
41
Comparación de Carga Tributaria Brutade
Guatemala con otros países de América 2002
42
América Latina (18 países) Gasto Social como
porcentaje del PIB en 1990-1991, 1996-1997 y
2000-2001
Fuente CEPAL, División de Desarrollo Social,
base de datos sobre Gasto Social. a/ Corresponde
al promedio simple de 16 países, excluidos
Bolivia y El Salvador.
43
Guatemala Carga Tributaria 1990-2003(no
incluye la devolución del crédito fiscal por
IVA)(millones de quetzales)
44
Guatemala Carga Tributaria Neta 1997-2003
(millones de quetzales)