Origini ed Evoluzione della Politica Agricola Comunitaria (PAC)

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Origini ed Evoluzione della Politica Agricola
Comunitaria (PAC)
Corso di Economia e Politica Agraria (9CFU)
-Secondo modulo la Politica agricola comunitaria
(II anno) Corso di Laurea triennale Scienze e
Tecnologie Agrarie
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• Origini e strumenti della PAC
• Dal Trattato di Roma (1957) al Piano Mansholt
  (1968),
• alla riforma Mac Sharry (1992)
• La teoria e le politiche della regolazione del
  mercato (il 1 Pilastro)
• Il dibattito degli anni Novanta fino ad Agenda
  2000 (1997)
• La riforma Fischler (2003) motivazioni e
  obiettivi
• La politica di sviluppo rurale e
  multifunzionalità (il 2 Pilastro)
• La PAC ..Oggi

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1973
1995





2004


2007


1986
1957
?


1981



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Le radici della PAC

• La nascita e impostazione della Pac sono state
  determinate dalla situazione di arretratezza
  dellagricoltura e dai problemi della sicurezza
  alimentare esistenti nellimmediato dopoguerra.
• Agricoltura settore di punta nel processo di
  integrazione europea
• La Pac come politica comune necessaria per
  preservare il mercato unico in agricoltura
• La PAC politica-simbolo della Comunità Europea
• La PAC e i suoi obiettivi inseriti nel Trattato
  di Roma istitutivo della Comunità Economica
  Europea CEE (1957)

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LImportanza della PAC

• Per il peso storico
• La prima politica comune, con la quale si
  sperimenta il processo di integrazione europea.
• Per il peso finanziario
• - La PAC assorbe in termini finanziari più del
  40 dellintero bilancio comunitario
• Per il peso degli effetti
• - Che vanno oltre il settore agricolo per
  estendersi con la recente riforma ad altri
  aspetti (salubrità e qualità degli alimenti, cura
  del paesaggio, salvaguardia dellambiente,
  benessere degli animali, salute delle piante)

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La Politica Agricola Comunitaria (PAC)

• Lintegrazione europea in campo agricolo pone le
  proprie basi sul rapporto Spaak successivo alla
  Conferenza di Messina del 1956.
• Il rapporto analizza le caratteristiche del
  settore agricolo
• struttura sociale basata sullazienda familiare
• necessità di stabilizzare lofferta agricola
• difficoltà di mercato derivanti da variabilità
  atmosferiche ed inelasticità della domanda.

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Obiettivi del rapporto Spaak

• stabilizzazione dei mercati
• sicurezza dellofferta
• mantenimento di livelli di reddito adeguati per
  le imprese agricole
• ammodernamento delle strutture produttive
• Il contesto agricolo degli anni 50 era
  caratterizzato da forti interventi a sostegno
  delle attività agricole in ogni Stato, in Francia
  si mirava allincremento delle produzioni, in
  Germania le importazioni venivano sussidiate, in
  Inghilterra venivano garantiti i prezzi minimi,
  cosi come in Italia.

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Gli obiettivi della PACArt. 39 del Trattato di
Roma - 1957

• Sostegno dei redditi della popolazione agricola
  (dimensione sociale) in particolare, al
  miglioramento del reddito individuale di coloro
  che lavorano nell'agricoltura
• Aumento della produzione e della produttività, in
  coerenza ad una concezione intensiva di
  ammodernamento delle aziende ovvero sviluppando
  il progresso tecnico come pure un impiego
  migliore dei fattori di produzione, in
  particolare della manodopera
• Sicurezza negli approvvigionamenti
• Stabilità dei prezzi di mercato

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Per il raggiungimento degli obiettivi della PAC
furono creati il Fondo Europeo Agricolo
d'Orientamento e di Garanzia (FEAOG) e le
Organizzazioni Comuni dei Mercati agricoli
(OCM). Il FEAOG (1962), contenitore delle
risorse finanziarie della PAC, prevedeva una
sezione orientamento", per contribuire alle
riforme agricole strutturali e allo sviluppo
delle zone rurali, e una sezione "garanzia", per
finanziare le spese inerenti alle OCM (ad
esempio, acquisto o stoccaggio delle eccedenze
produttive). Le OCM (1962), tuttora in vigore
per la maggior parte dei prodotti agricoli, hanno
favorito le produzioni comunitarie attraverso la
libera circolazione dei prodotti agricoli
nell'ambito degli Stati membri (mercato
unificato), dando priorità negli scambi alle
produzioni europee e proteggendo il mercato
interno dei prodotti importati dai Paesi terzi e
dalle grandi fluttuazioni del mercato mondiale.
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• Le Organizzazioni comuni di mercato (OCM)
  consentono innanzitutto
• di fissare per i prodotti agricoli prezzi unici
  per tutti i mercati europei,
• di concedere aiuti ai produttori o agli
  operatori del settore,
• di istituire meccanismi di controllo della
  produzione e disciplinare gli scambi con i Paesi
  terzi.

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1962 avvio Organizzazione comune di mercato
(Ocm) per i cereali, in cui si prevedeva un forte
sostegno del prezzo del grano e degli altri
cereali

• un prezzo obiettivo o di riferimento, idoneo per
  regolare i mercati europei e mantenerli in
  equilibrio
• prezzo di intervento, prezzo minimo garantito al
  produttore al quale il prodotto veniva ritirato
  dal mercato a spese della Comunità
• prezzo soglia, prezzo di ingresso nellUnione per
  le importazioni agricole dal resto del mondo
  (regolamentare le importazioni)
• prelievi sulle importazioni agricole dal resto
  del mondo
• restituzioni alle esportazioni, pari alla
  differenza fra prezzo mondiale (generalmente più
  basso) e quello soglia (più alto)

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LE ORGANIZZAZIONI COMUNI DI MERCATO (OCM)
Con quali criteri sono state costruite le
Organizzazioni Comuni di Mercato?
PREZZO DENTRATA
PREZZO INDICATIVO
Prezzi unici per tutta la CEE
PREZZO DI INTERVENTO
Prezzi alti
INTERVENTO (AGEA)
Prezzi garantiti
Prezzi superiori al mercato mondiale
DAZI
Mercati protetti rispetto al mercato mondiale
RESTITUZIONI
Solidarietà finanziaria
FEOGA
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Seconda Fase 1968 1984 Dal deficit Alimentare
alle eccedenze Le OCM cominciano a funzionare

• Effetti e risultati
• I prezzi sono alti e garantiti
• I prezzi aumentano ogni anno indipendentemente
  dalla produzione e dal consumo
• I prezzi ed i redditi aumentano
• I prezzi ed i mercati sono stabili
• Il funzionamento delle OCM garantisce il
  raggiungimento degli obiettivi del trattato di
  Roma
• Gli scambi tra Paesi aumentano
• I dazi superano le restituzioni
• I costi della gestione del mercato sono bassi

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Il piano Mansholt (1968)

• Il primo tentativo di riforma risale alla
  pubblicazione di un "Memorandum sulla riforma
  della PAC", comunemente detto "Piano Mansholt.
• Intendeva accrescere lefficienza del settore
  agricolo attraverso la riduzione della
  popolazione attiva impiegata in agricoltura,
  aumentando le dimensioni e lefficienza delle
  unità agricole e modificando le OCM (riduzione
  dei prezzi di sostegno).
• Proposta di riforma ambiziosa e purtroppo
  disattesa.
• Negli anni a seguire vengono applicate misure di
  contenimento delleccesso produttivo a cui hanno
  fatto seguito risultati modesti.

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Gli strumenti della vecchia Pac

• (Molta) Politica dei mercati a forte contenuto
  protezionistico prezzi minimi garantiti, tariffe
  allimportazione e sussidi (restituzioni)
  allesportazione
• (Poca) Politica delle strutture, cioè di
  aggiustamento strutturale delle aziende
• Lenfasi produttivistica e lintervento sui
  prezzi fanno della vecchia PAC una versione
  esemplare del modello di sostegno accoppiato
  (alla quantità prodotta)
• Tale modello, allora dominante non solo in
  Europa, perseguiva obiettivi economici e sociali
  sostenendo il generico status di agricoltore

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Il modello accoppiato della PAC

• Un modello che, sulla base della teoria economica
  tradizionale, è insoddisfacente sia sul versante
  dellefficienza che dellequità
• un sostegno indiscriminato e iniquo
• isolamento dal mercato internazionale
• incentivi alla produzione fuori mercato
• tassazione implicita dei consumatori (tassazione
  regressiva dei redditi)

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Il vecchio modello accoppiato della Pac .

• ma un modello efficiente, e quindi vincente
  sul mercato politico, anche grazie al peso ed
  alla coesione della lobby agricola
• Capacità di accontentare una vasta platea di
  beneficiari
• Semplicità amministrativa (con una sola politica,
  facile da gestire, si perseguono obiettivi
  economici e sociali)
• Costo di bilancio relativamente basso, almeno
  finché la Comunità è rimasta importatrice netta
• Scarsa percezione da parte dei consumatori della
  tassazione dei loro redditi che deriva dal
  sostegno dei prezzi dei prodotti agricoli

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La crisi della Pac

• Fine anni 70 difficoltà crescenti della PAC
• Primi anni 80 inizia ufficialmente un
  processo di riforma
• La crisi della Pac ha due dimensioni, una
  interna, laltra internazionale

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Crisi della PAC la dimensione interna

• Eccedenze strutturali di produzione
• Insostenibilità finanziaria (spesa alta e fuori
  controllo)
• Squilibri tra settori e contenziosi tra Paesi
  membri
• Accresciuta sensibilità ambientale e per la
  salubrità degli alimenti
• Perdita di reputazione della PAC e progressivo
  tramonto della sua centralità nel processo di
  integrazione europea
• Allargamento dellUE

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Crisi della PAC la dimensione internazionale

• Crisi dei mercati agricoli mondiali (anni 80)
• CEE da importatrice a esportatrice netta per
  molti prodotti maggior costo della PAC
  (restituzioni allesportazione)
• Maggiore percezione da parte dei Paesi Terzi
  delle distorsioni indotte dal protezionismo della
  PAC
• Uruguay round del Gatt (1986-94) pressioni e
  vincoli espliciti in direzione della
  liberalizzazione delle politiche agricole

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(fine anni 70 inizio anni 80) Insostenibilità
della PAC
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Esigenza di riforma della PAC
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La riforma della PAC negli anni 80

• Non si mette in discussione il tradizionale
  impianto di obiettivi e strumenti della PAC
• Più che un progetto di cambiamento a lungo
  termine, si attiva unazione di breve-medio
  periodo, per gestire i vincoli che via via
  emergono

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• La politica strutturale degli anni 80
• (Reg. (CE) n. 797/85) Miglioramento
  dellefficienza delle strutture agrarie
• Si ampliano le tipologie aziendali ammesse ai
  finanziamenti (vengono ora privilegiate
  soprattutto le aziende con il reddito più basso)
  e si semplificano le procedure attraverso la
  diretta applicazione da parte degli Stati membri
  (adattabilità alle realtà locali). Favorire gli
  investimenti che aumentano la produttività e
  lefficienza ma non la produzione e quindi senza
  indurre la creazione di eccedenze
• (Reg. CE n. 2088/1985) Avvio ai Programmi
  Integrati Mediterranei (PIM), rivolti alle zone
  più svantaggiate inserite nellarea mediterranea
• Superare la logica degli interventi settoriali in
  agricoltura e che si avvalga in più del
  coinvolgimento dei diversi Fondi strutturali
  europei, quindi non solo il FEOGA - Orientamento
  ma anche il Fondo Sociale Europeo (FSE), il FESR
  (Fondo Europeo di Sviluppo Regionale) e i
  contributi della Banca Europea degli Investimenti
  (BEI).

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1984 - 1988
risolvere il problema delle eccedenze

• Dal 1984 sono introdotte una serie di misure che
  vanno in controtendenza rispetto alla politica
  adottata fino a quel momento
• politica dei prezzi ancora più restrittiva
• stabilizzatori di bilancio (fissazione delle
  quantità massime garantite a livello comunitario,
  superate le quali si riducono i prezzi di
  sostegno)
• prelievi di corresponsabilità
• quote
• set-aside volontario e riconversione ed
  estensivizzazione dalla produzione (Reg. (CE) n.
  1094/88)
• forestazione produttiva su seminativi (Reg.
  2080)

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• .
• Con il libro verde (1985) sulle "Prospettive
  della politica agraria comune" continuano le
  misure per limitare le eccedenze.
• Si afferma il principio del sostegno diretto ai
  redditi agricoli e non ai prezzi dei prodotti.
• Le riforme introdotte non sortiscono ampi
  effetti.
• Le produzioni continuano ad aumentare
• 1987 sottoscrizione dellAtto Unico Europeo,
  origine a due importanti linee dazione della CE
  
• - la riforma dei Fondi Strutturali
• - la Politica di sviluppo rurale.

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La RIFORMA MAC SHARRY (1992)

• OBIETTIVI
• Stabilizzazione dei redditi
• Riduzione graduale dei prezzi per avvicinarsi a
  livello del
• mercato mondiale
• Integrazione al reddito (sostegno al produttore)
• Riduzione delle superfici coltivate (set-aside
  obbligatorio,
• forestazione)
• Riduzione delle esportazioni sovvenzionate
• Maggiore attenzione ai problemi ambientali
• Pagamenti compensativi per ettaro e per capo
  basati su rese
• storiche (parzialmente disaccoppiati)
• LOGICA
• ritorno progressivo alle regole di mercato
• sostegno diretto al produttore agricolo

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• La riforma, anche se limitata a seminativi e
  carne bovina, è una frattura con il passato
• Per la prima volta si mette in discussione il
  modello di sostegno accoppiato, riducendo i
  prezzi minimi garantiti e compensando gli
  agricoltori con pagamenti per ettaro (non legati
  a quanto producono, ma ancora legati a cosa
  producono)
• Ma i pagamenti sono calcolati come compensazione
  della riduzione dei prezzi

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Problemi aperti dopo la riforma Mac Sharry

• Problemi di bilancio
• necessità di controllo della spesa agricola
• squilibri finanziari tra contribuzione ed entrate
  degli Stati membri
• Necessità di riequilibrio tra intervento sui
  mercati e misure di sviluppo rurale (Conferenza
  di Cork)
• Allargamento ai Paesi PECO
• Necessità di rispondere alla domanda di maggiore
  attenzione verso lambiente, la salubrità e le
  qualità degli alimenti
• Più in generale, allinizio degli anni 90, si
  registra il tramonto della vecchia PAC e la
  necessità di definire un nuovo patto tra
  agricoltura e società

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Agenda 2000 (luglio 1997)

• Un documento di riflessione di ampio respiro
  sulle sfide poste dal processo di allargamento ai
  PECO
• La riforma della Pac è inserita nel più generale
  contesto della revisione dellimpianto
  complessivo delle politiche dellUE.
• Per lagricoltura, il documento ha un duplice
  scopo
• definire la direttrice di bilancio ed il sistema
  di vincoli
• scrivere gli obiettivi ed i principi di fondo
  della nuova PAC, per incassare su di essi un
  consenso politico di massima

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Agenda 2000 i nuovi obiettivi della Pac

• Obiettivo chiave Sviluppo delle Aree
  Rurali e valorizzazione della multifunzionalità
  dellagricoltura (Reg. 1260/99), attraverso
• -
• - Incremento della competitività, a difesa delle
  quote di mercato mondiale dellagricoltura
  europea
• -Sostegno alloccupazione ed al reddito nel
  quadro di strategie di Sviluppo Rurale
• -Interesse alle questione agroambientale
• -Interesse al ruolo di produzione di beni
  pubblici
• -Interesse alla qualità e salubrità degli
  alimenti

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AGENDA 2000 giudizio dinsieme

• Buona riforma in termini di obiettivi e principi
  deludente sul versante degli strumenti
• si mantengono intatti pezzi consistenti della
  vecchia PAC
• non si chiariscono le ambiguità di alcuni
  strumenti
• non si attivano strumenti innovativi, se non a
  livello molto sperimentale
• scarsa carica riformatrice e passo indietro
  rispetto alle proposte iniziali
• asimmetria tra le diverse OCM
• E comunque una riforma provvisoria (in
  previsione di una Mid-term review)

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POLITICA AGRICOLA COMUNITARIA (2000-2006)
1 PILASTRO
2 PILASTRO
POLITICA DEI MERCATI (OCM)
SVILUPPO RURALE E MULTIFUNZIONALITA
Regolamento orizzontale
Esigenza di correggere alcuni degli squilibri
distributivi della PAC, tentando nel contempo di
avviare unazione sul versante ambientale
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Riforma Fischler 2003

• Obiettivi della Revisione di Medio Termine
• CONTROLLO SANITARIO
• - Rafforzamento della competitività
  dellagricoltura
• - Promozione di una migliore qualità dei prodotti
  e di protezione dellambiente
• Promozione di standards obbligatori (ambiente,
  sicurezza alimentare, benessere degli animali,
  pratiche ecocompatibili)
• - Rafforzamento dello sviluppo rurale
• - Semplificazione delle procedure gestionali ed
  amministrative.

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Gli strumenti
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- Reg. (CE) n. 1782/2003 introduce il regime di
pagamento unico (RPU) - Reg. (CE) n. 1783/2003
integra e modifica il reg. 1257/99
Disaccoppiamento
Il sostegno alle imprese viene svincolato dalla
quantità prodotta (ovvero dalla superficie o dai
capi di bestiame posseduti) e viene introdotto un
pagamento unico per azienda concesso sotto forma
di sostegno al reddito degli imprenditori
Modulazione
Una quota delle risorse destinate alla PAC
mercati viene trasferita al secondo pilastro
della PAC relativo agli strumenti di sviluppo
rurale
Condizionalità (cross-compliance)
Il sostegno finanziario assicurato via PAC
mercati è subordinato al rispetto di standards in
materia agroambientale, salubrità degli alimenti
e benessere degli animali
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IL BUDGET A DISPOSIZIONE DELLA PAC

• 59,8 miliardi di euro allanno per la PAC (oltre
  il 40 del bilancio UE)
• 6,4 miliardi di euro allanno allItalia (11 del
  bilancio PAC)

Primo pilastro 78 Secondo pilastro 22
Fonte elaborazione Confagricoltura su dati INEA
e Commissione europea (DG Agri) - 2009
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1 pilastro Pagamenti diretti e interventi di
mercato
PAC
2 pilastro Sviluppo Rurale
46 Mrd euro (78)
13 Mrd euro (22)
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LA PAC OGGI
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OGGI.IL CONTESTO DI RIFERIMENTO

• Il contesto generale
• La crisi economica
• La volatilità dei prezzi e delle produzioni
• Il contesto istituzionale
• Parlamento europeo e Commissione codecisione
• Nuove prospettive finanziarie 2013-2020
• (ogni euro speso dovrà seguire la logica
  costi-benefici)
• La nuova strategia Europa 2020
• (crescita intelligente, sostenibile ed inclusiva)

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