SEMIN

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SEMINÁRIO SOBRE RECEITAS PÚBLICAS 40 ANOS DO
CTNA TRANSFORMAÇÃO DO ICMS E A FEDERAÇÃO

• Gedalva Baratto SEFA/PR
• Recife, 01/12/06

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SUMÁRIO

• Imposto tipo IVA origem, difusão, regras básicas
• Coordenação inter-jurisdicional de impostos sobre
  bens e serviços origem/destino, ajuste fiscal de
  fronteira, implicações em IVA subnacional
• ICM e ICMS
• regime aplicado às operações interestaduais
• vínculo do modelo com a guerra fiscal
• a diversidade de armas da guerra
• aduanas interestaduais
• diminuir a artilharia?
• ICMS esvaziamento concentração que tipo de
  IVA?
• (se houver tempo) alternativas de reforma

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IMPOSTO SOBRE O VALOR AGREGADO - IVA

• Origem atribuída a escritos de von Siemens,
  empresário alemão, nos anos 20.
• Concepção imposto de base ampla, sobre vendas de
  bens e serviços, plurifásico (incide pelo menos
  até a fase de produção), não-cumulativo (em geral
  mediante dedução sistemática do imposto que
  incidiu sobre as compras para obter o valor que é
  entregue aos cofres públicos).

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IVA - DIFUSÃO

• Literatura acontecimento mais importante no
  campo tributário nos últimos 50 anos
• 1965 dois países
• 2004/05 ou - 136 países
• 29 dos 30 países da OECD (exceto apenas EUA)
• Anos 60 IVA como condição para aderir à UE
  impulsionou a expansão
• Anos 90 aumento espetacular com adoção por
  economias em transição
• Teste de mercado quantos países extinguiram o
  IVA uma vez que o adotaram? ...
• 5 (Vietnam, Granada, Ghana, Malta e Belice)
• 3 deles reintroduziram IVA (Ghana, Malta e
  Vietnam)

Organização de Cooperação e de Desenvolvimento
Econômicos
5
BRASIL PIONEIRO EM IVA

• Brasil adotou imposto tipo IVA em todos os
  estágios econômicos faz mais de 40 anos
• Antes Costa do Marfim França até o atacado
  Brasil no estágio industrial (1958 imposto s/
  consumo)
• Foi o ICM, criado pela EC 18/65 à CF/46, com
  vigência a partir de 1967 (CTN Lei 5.5172/66 e CF
  jan/67)
• 1º e por muito tempo o único País a atribuir a
  competência deste tipo de imposto à esfera
  subnacional
• em 1992 a província canadense de Quebec institui
  o QST.

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DIFUSÃO DO IVA
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IVA PARTICIPAÇÃO NA TRIBUTAÇÃO DOS PAÍSES DA
OCDE
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IVA TRAVA MESTRA ? NÃO-CUMULATIVIDADEREGRA DE
OURO ? NÃO QUEBRAR A CADEIA
O exemplo é trivial, mas é regra básica deste
tipo que não tem sido seguida
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IVA - VANTAGENS
Quanto à Neutralidade Econômica
não-cumulatividade
não induz integração vertical

•  

não contém imposto oculto
efeito repercussão (cada agente carrega o
imposto para frente)
não estimula deslocamento do VA para estágios não
tributados
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IVA - VANTAGENS
Quanto à Administração Tributária
auto-fiscalizável (trilha que pode ser seguida)
Isenção, se no último estágio, não compromete
toda a arrecadação

•  

 
grande parte da receita é arrecadada nos estágios
pré-varejistas
sonegação em uma fase não compromete todas
produtividade fiscal
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PROBLEMA QUEBRA NA CADEIA DO IVA
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PROBLEMA QUEBRA NA CADEIA DO IVA
veremos que este problema não pode ser evitado
nas relações comerciais internacionais, para que
possa ser adotado o princípio de destino. Mas
deveria ser evitado nas relações de troca
interestaduais.
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COORDENAÇÃO INTER-JURISDICIONAL DE IMPOSTOS SOBRE
BENS E SERVIÇOS

• Quando o IVA é de competência federal, não ocorre
  o problema da quebra da cadeia nas relações
  comerciais internas do País
• Só nas relações internacionais é inevitável, em
  vista da adoção do princípio de destino como
  regra internacional de comércio
• Diz respeito aos princípios de jurisdição,
  territorialidade e não-discriminação ? visa não
  criar obstáculos ao comércio, evitar dupla
  tributação, ou mesmo ausência dela
• A opção no comércio internacional foi pelo
  princípio de destino, mediante o qual desonera-se
  exp. e tributa-se imp. (com carga igual à imposta
  ao produto nacional)

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PRINCÍPIO DE TRIBUTAÇÃO NO PAÍS DE ORIGEM

• Tributa exp. e não tributa imp. (entre países, só
  no plano teórico)
• Virtude é que
• não interrompe a cadeia do IVA
• evita fraude
• não distorce preços relativos
• opera como um IVA central.
• Desvantagem é que
• só é adequado para mercados integrados (sem
  ajustes fiscais de fronteira)
• requer harmonização tributária (restringe
  autonomia).

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PRINCÍPIO DE TRIBUTAÇÃO NO PAÍS DE DESTINO

• Desonera exp. e tributa imp.
• Desvantagem é que
• quebra a cadeia do IVA, em decorrência do que
  requer ajuste fiscal de fronteira (controle de
  fronteira contribui para evitar fraudes)
• aumenta o embaraço nas relações comerciais.
• Vantagem é que
• é compatível com princípios da equidade
  (jurisdicional) e do benefício
• permite maior autonomia jurisdicional pois exige
  menos harmonização.

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IVA SUBNACIONAL - IMPLICAÇÕES

• As federações requerem uma coordenação
  jurisdicional internacional e também
  interestadual, pois as jurisdições interferem
  umas nas outras
• Ocorre que nas fronteiras interestaduais não tem
  aduana, pois trata-se de um mercado integrado
  tem posto fiscal mas não é para fazer ajuste
  fiscal de fronteira.

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IVA SUBNACIONAL - IMPLICAÇÕES

• O ideal para mercados integrados é princípio de
  origem para tributar
• O ideal para o princípio do benefício e da
  autonomia é princípio de destino para alocar a
  receita
• O que é adequado para a neutralidade econômica
  difere do destino que deve ser dado ao dinheiro
• Para enxergar as diversas formas de lidar com
  esta contradição é preciso fazer uma dissociação
  conceitual entre tributar/ cobrar e alocar a
  receita

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IMPLICAÇÕES IVA SUBNACIONAL

• escolha é feita no campo do econ. (pré-jurídica)
  e propaga seus efeitos no campo jurídico
• Origem/destino para tributar/cobrar diz respeito
  ao titular da competência tributária, o sujeito
  ativo
• A escolha para alocar pode estar no campo do
  direito tributário ou financeiro
• Se é o contribuinte (sujeito passivo) o
  responsável pela partilha, a escolha está no
  campo do direito tributário
• Se a partilha não envolve o sujeito passivo, em
  geral está no campo do direito financeiro.

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IMPLICAÇÕES IVA SUBNACIONAL

• Ex dto tributário ? alíquota zero ? princípio de
  destino puro na tributação, cobrança e alocação
  de receita ou
• alíquota OIs inferior à interna ? princípio
  misto origem/destino para tributar, cobrar e
  alocar receita
• Ex dto financeiro ? princípio de origem pura
  para tributar e cobrar e de destino para alocar ?
  fundo, câmara/clearing.
• Aplicado ao ICMS - imposto sobre operações
  relativas à circulação de mercadorias e sobre
  prestações de serviços de transporte
  interestadual e intermunicipal e de comunicação

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• Importa considerar que do ponto de vista
  econômico IVA nacional always de second best ?
  sempre há problema em lidar com as trocas
  interest.
• Todas as alternativas tem vantagens e
  desvantagens ? a questão é identificar que modelo
  minimiza as desvantagens
• Ex federalismo cooperativo pode ser princípio
  de origem (partilha via fundo, coeficientes,
  câmara, clearing)
• Com federalismo competitivo pode ser melhor um
  modelo automático, operado pelo contribuinte
  (alíquota zero?, barquinho/ CVAT?, PEC 285?)
• Requisito chave do ponto de vista operacional,
  com um bom sistema de informações quase todos os
  modelos podem ser viabilizados

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ALTERNATIVAS DE REFORMA DO ICMS NAS OIs

• Se o principal objetivo for a economia é preciso
  harmonizar alíquota interestadual não deve ser
  diferente da alíquota interna
• Se o principal objetivo for autonomia sujeito
  ativo não vai querer depender de fundo, de
  cobrança por outro sujeito ativo
• Como conciliar harmonização e autonomia?

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ICM e ICMS MODELO VIGENTE NAS OIs
Coordenação jurisdicional fiscal híbrida OIs
entre contribuintes sujeitas a alíquotas
diferenciadas e inferiores às intra-estaduais.Com
o em todo IVA subnacional esta escolha tem
implicações, como se pretende demonstrar.
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ICM - HISTÓRICO

• Competência tributária atribuída aos estados
• Foi preciso enfrentar a escolha entre princípio
  de origem ou destino também nas trocas
  interestaduais
• Um dilema entre harmonização tributária e
  autonomia subnacional, conflito mais presente nas
  federações, quando as unidades subnacionais
  cobram seu próprio IVA
• Ciente de que IVA é tipicamente nacional foi
  idealizado um ICM totalmente harmonizado
• ICM começou com as regras de ouro em IVA ?
  uniforme e harmonizado ? alíquota de 15 em todas
  as operações (inclusive OIs e de exportação
• Exp. exceto industrializados (as regras de
  comércio não estavam tão sedimentadas, a
  competição internacional era menor, também porque
  países pobres tem dificuldade em prescindir da
  cobrança nas exportações)

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ICM - HISTÓRICO

• Mas logo no início surgiu a saga entre os estados
  consumidores e os estados produtores, pois o ICM
  com princípio de origem puro concentrava
  arrecadação nos estados produtores
• O foco central da discussão foi na partilha de
  receita entre os estados, no efeito matemático/
  financeiro
• Desprezo aos efeitos econômicos apesar do alerta
  feito por especialistas
• Ivo Pedrosa (SEFAZ/PE) Os Estados foram tomados
  por uma ilusão tributária.

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ICM - HISTÓRICO

• Mesmo com restrições, até 1985, com regime
  político ditatorial/ centralizado, o ICM
  funcionou ou - bem
• Isso porque do ponto de vista normativo o ICM e
  ICMS tem um desenho harmonizado
• Até 1975 ? harmonização regional, quando é
  editada LC 24/75 e criado o CONFAZ
• LC 24/75 define com clareza o conceito de
  benefício fiscal e financeiro-fiscal
• estabelece penalidades pelo descumprimento
• unanimidade na concessão e 4/5 na revogação.

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ICM - HISTÓRICO

• Ambiente político ditatorial favorecia
  cumprimento das normas
• Orçamentos menos engessados permitiam atrair
  investimentos pela via da despesa pública (fundos
  de fomento)
• Fundos de desvto. do governo federal ajudavam no
  desvto. regional
• Clóvis Panzarini assim, guerra fiscal até década
  de 80 apenas pequenas escaramuças, por ex. FUNDAP
  (ES, 1970), garrafas térmicas, madeira
  compensada, no RS.

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ICM e ICMS - ALÍQUOTAS
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ICMS - CF/88

• Abertura democrática ? descentralização
  autonomia subnacional
• Amplia a base do ICM
• Do ponto de vista normativo continua exigindo
  harmonização, mas ...
• Alíquota interna seletiva ? competência
  legislativa estadual, com piso igual à alíquota
  interestadual
• Houve interpretação de que a alíquota interna
  poderia ser de 7 (que beladescoberta jurídica e
  que grande problema econômico barreira ao
  produto advindo de outro estado)
• Alíquota interestadual ? senado
• Benefícios fiscais ? CONFAZ

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ICMS - CF/88

• Vários fatores deixaram as coisas mais soltas ...
  
• IVA subnacional em ambiente democrático dificulta
  harmonização
• Guerra fiscal entre os estados na segunda metade
  dos 80 mantida sob controle por falta de
  investimentos e crise nas finanças estaduais.

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TUDO ISSO MAIS O CONTEXO DE

• globalização produtiva e financeira abertura
  comercial interdependência das economias
• formação de blocos econômicos regionais
• flexibilização da produção (facilita mobilidade
  das firmas)
• estabilidade monetária (no Brasil) que expõe
  firmas a um choque de competitividade
• fim das políticas regionais de desvto. (pois a
  globalização fragiliza governos nacionais e a
  importância das políticas nacionais de desvto
  conduzidas pelo governo central)

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TUDO ISSO E AINDA MAIS ...

• dificuldade para tributar renda e baixa
  produtividade da tributação do patrimônio
• tendência a sobrecarregar a tributação dos bens
  e serviços ? menos equidade em favor da
  competitividade
• como a competitividade não deve ser afetada por
  motivos tributários ? é necessário eliminar a
  tributação cumulativa (em cascata)

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E AINDA MAIS ...
O modelo do ICMS nas operações interestaduais
(OIs)
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ICM e ICMS IMPLICAÇÕES MODELO APLICADO ÀS OIs
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ICMS OIs - VANTAGENS

• é automático e flexível quanto à proporção de
  receita pertencente ao estado de origem e de
  destino
• preserva autonomia federativa
• prescinde de ajuste fiscal de fronteira, câmaras
  de compensação, mecanismos de partilha

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ICMS OIs - DESVANTAGENS

• induz a compras em outros estados, em detrimento
  da economia local, (ainda mais no caso de micro e
  EPP) ? estados pobres perdem competitividade
• induz à guerra fiscal entre os estados, pois
  parcela (expressiva) da receita pertence ao
  estado de origem, o local de produção
• em decorrência acaba por não conseguindo cumprir
  de forma adequada o objetivo de partilhar receita
  entre origem e destino.

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ICMS OIs - DESVANTAGENS

• não é adequado para mercados integrados, com
  ausência de ajuste fiscal de fronteira
• afeta neutralidade ? distorce formação nos
  preços
• por atribuir ao contribuinte a partilha origem/
  destino ? bem cedo o contribuinte aprendeu a
  brincar com as alíquotas
• maior exposição às fraudes (OI simulada,
  operação triangular, crédito frio), ensejada
  pelas diferenças entre as alíquotas

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ICMS OIs - COMPETIÇÃO FISCAL ENTRE OS ESTADOS

• O ICMS como instrumento
• Jean Claude Martinez (Parlamento UE) desarmonia
  humana de coerência
• Sérgio Prado substituição de políticas nacionais
  de desvto por políticas autônomas estaduais de
  desvto, mas ... se estados têm recursos
  próprios, vão buscar estratégias próprias, mesmo
  na presença de boas políticas federais
• Uma política contraditória ? ganho individual e
  prejuízo agregado

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ICMS OIs - COMPETIÇÃO FISCAL ENTRE OS ESTADOS

• lógica dos negócios privados na esfera pública
  políticas de balcão formação grupos de
  interesse assimetria de informação
• Sérgio Prado
• ausência de articulação entre governos estaduais
  ? cobrimos qualquer oferta!
• omissão do Governo Federal como elemento
  ordenador/ articulador
• risco race to the botton (corrida p/ o fundo)
• Fernando Rezende competição entre os estados
  ajuda união ocupar o espaço do IVA

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MODALIDADES (ARMAS) DA GUERRA FISCAL NO ICMS

• diversas modalidades ? inesgotável criatividade
  brasileira para guerrear
• através do gasto ? ex devolução ou financ. do
  imposto participação acionária
• através da tributação do ICMS ?
• dilação no prazo de pagto (c/ ou s/ correção
  monetária)
• redução de alíquota (ex. abaixo da interestadual)
• redução da base de cálculo
• diferimento s/ encerramento ? efeito de isenção
• isenção
• crédito presumido (a arma mais em moda)

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GUERRA FISCAL BATALHAS RECENTES

• meados década de 90 ? superutilização
• PEC 41/03 ? constitucionalização dos benefí-cios
  e transição de 11 anos farra de set.
• guerra comércio atacadista
• guerra na importação
• desonera imp. e cria dificuldade às exp.
• desonera imp. do exterior e cria obstáculos à
  imp. de outros estados
• vazio tributário deixado pelos estados é ocupado
  com tributação da COFINS na imp.
• crédito presumido desde que a desova do crédito
  aconteça em outro estado

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CONSEQUÊNCIASADUANAS INTERESTADUAISBARREIRA
ALFANDEGÁRIA ÀS AVESSAS

• cobrança de diferença de alíquota na fronteira ?
  efeito de barreira alfandegária ? incompa-tível
  com um mercado que se diz integrado.
• Redução de Base de Cálculo, com diferimento p/ o
  insumo interno estorno de crédito do insumo
  advindo de outro estado ? insumo interestadual
  sofre tarifa aduaneira ? produto interno e
  importado ficam mais baratos do que o de outro
  estado.

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ICMS COMPLEXIDADE E DISTORÇÕES

• grande variedade de alíquotas
• especialistas recomendam alíquota única (além de
  0 s/ exp.) 51 dos países assim procedem 30
  aplicam duas alíquotas 13 aplicam três 5
  aplicam quatro 1 aplicam cinco e nenhum aplica
  seis .
• benefícios CONFAZ diversidade e complexidade
• regimes simplificados e isenções no meio da
  cadeia ? cumulatividades outros benefícios
  no meio da cadeia ? créditos acumulados não
  honrados
• cesta básica ? assimetrias de conteúdos e de
  regimes RBC estorno de crédito ? demagogia ?
  CT aumenta ao invés de cair
• International Bureau of Fiscal Documentation
  (IBFD, 2004), y Corporate Taxes 2003-2004,
  Worldwide Summaries (PricewaterhouseCoopers).

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ICMS COMPLEXIDADE E DISTORÇÕES

• diferimento parcial nas operações internas entre
  contribuintes ? tentativa de neutralizar as
  conseqüências do modelo nas OIs ? confissão de
  que a alíquota precisa ser uniforme
• substituição tributária sem devolução ? aumento
  de carga tributária sem lei
• LC 24/75 e CONFAZ em contexto democrá-tico ?
  poder judiciário não decide ADINs punição,
  quando ocorre, chega tarde

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ALTERNATIVA SEM MUNIÇÃO A ARTILHARIA DIMINUI?

• competição ? forte vínculo com o modelo das OIs
  ? munição para a guerra
• Estados precisam se convencer de que isso precisa
  ser alterado
• necessário adotar o princípio de destino para
  alocar a receita, apesar das dificuldades
  operacionais quanto à escolha de como
  tributar/cobrar
• se parcela relevan-te do dinheiro pertence ao
  estado de origem a Lei não cola

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ESCOLHAS (trade off)

• competência tributária de imposto tipo IVA deve
  continuar de alguma forma com os estados? deve
  restringir autonomia legislativa?
• modelos de IVA subnacional ? verificar
  meca-nismos alternativos para tributar e repartir
  o produto da arrecadação do ICMS das OIs ? ...
• Trade off centraliz. x descentr.
• centraliz. ? maior coordenação, harmoniza-ção,
  eficiência macro, ganhos de escala
• descentr. ? responsabilização de gasto, critério
  do benefício, divisão de poder, princípio da
  subsidiariedade

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ESCOLHAS (trade off)

• competências próprias x partilha de receita
• autonomia x neutralidade ? não-cumulativi-dade e
  harmonização (instrumentos da neutralidade)
• quanto maior o grau de integração econô-mica
  maior a necessidade de harmonizar
• Senão ...

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ICMS TENDÊNCIA - encolhimento do campo
tributário dos estados
Fontes dos Cálculos Erika Araujo Afonso e
Meirelles (2006) Notas e/ estimativa preliminar
incluiu-se CIDE na tributação dos bens e serv.
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ICMS perde espaço na tributação global do país
49
ICMS perde espaço para união e municípios
Fontes dos Cálculos Erika Araujo Afonso e
Meirelles (2006) Notas e/ estimativa preliminar
tributos da união impostos únicos, IPI,
PIS/PASEP, FINSOLICAL/COFINS, IPMF/CPMF, IOF,
CIDE ISS aumenta 4,5 vezes de 1970 a
2005 eventos 2002 Cide 2003 PIS
não-cumulativa 2004 COFINS não-cumulativa
50
ICMS concentraçãoIVA ou imposto seletivo?
51
ICMS concentração no Paraná
Em uma série mais longa a concentração fica mais
visível e intensa
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TENDÊNCIA ICMS SELETIVO

• ICMS seletivo para arrecadar ? princípio da
  seletividade ou da comodidade?
• ICMS seletivo com subs. trib. ? melhor dos
  mundos ? cobrança monofásica ? arrecada-ção de
  imp. plurifásico
• três atividades incluídas na base em 1989
  respondem por 42 da arrecadação em 2005
• ICMS seletivo cresce mais que PIB e mantém-se
  quase estável desde 1998 nas demais atividades
• ICM no início arrecadava tanto quanto arrecadou o
  ICMS em 1994 (quase tanto quanto em 2005)
• Estados querem IVA ou imposto seletivo?

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TENDÊNCIA ICMS SELETIVO

• Fernando Rezende
• concentração limita aumentos na arrecadação pois
  não há espaço para aumento adicional de carga
  trib.
• ICMS fica sensível a variáveis exógenas à
  economia doméstica
• inversão da tendência delineada na CF/88 a união
  é que está caminhando para ter um IVA amplo e o
  seletivo agora é estadual.

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ICMS E SUPER SIMPLES

• Na mídia só elogios quem está avaliando
  criticamente?
• Reforma tributária andando na marra ? mas que
  tipo de reforma?
• Imposto único sobre faturamento?
• O IVC está voltando?
• Simplificação ou simplismo?
• Percepção caos tributário impondo uma
  harmonização extremada e arriscada

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ICMS E SUPER SIMPLES QUESTÕES

• Vai mesmo harmonizar?
• Indica que o fundo do poço (caos tributário) foi
  alcançado? Neste caso é um bom sinal?
• Mas é preciso ir ao extremo (tudo sobre o
  faturamento) para arrumar a casa?
• Sinaliza transição para uma reforma abrangente?
• Caminho para a federalização da tributação dos
  bens e serv. e atribuição de seletivo aos
  estados?
• Reduz indústria do planejamento tributário? ou é
  um objeto a mais para explorar?

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ICMS E SUPER SIMPLES - PROBLEMAS

• tamanho do universo (receita bruta até 2,4
  milhões)
• indicador internacional limite MPEs em IVA
  varia nos países em geral limite superior vai
  até US 200.000 na UE ou - US 100.000 é
  recomendado R 52.000 (Ebrill at all, 2001)
• cumulatividade ? quebra na cadeia do ICMS e IPI
  cumulatividade no PIS e COFINS?
• é compatível com adoção de IVA amplo e
  harmonizado?
• saturação da base faturamento
• contribs. do regime normal vão pressionar para
  que o limite do super simples seja ampliado

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ICMS E SUPER SIMPLES - VIRTUDES

• contribui para obter maior cooperação
  intergo-vernamental? unificação/compartilhamento
  de cadastros esforços conjuntos de fiscalização,
  consultas e julgamento comitê gestor como
  ambiente para discussão de partilha
• vai forçar cooperação (laboratório de ensaio)
  para harmonizar a tributação de bens e serviços?

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ICMS EPÍLOGO

• Que tipo de IVA é o ICMS?
• blue chip e subst. trib. para arrecadar
• micro e EPP para discursar
• regime normal para complicar e guerrear
• Constatação reforma tributária dos bens e
  serviços está andando na prática
• Contradição PECs Flávio Rocha, Roberto Ponte,
  Hauly não foram aprovadas mas super simples sim
  ? imposto único sobre o faturamento

59
ICMS EPÍLOGO

• Contradição estados não aceitaram comparti-lhar
  IVA com a união (PEC 175) mas deixaram
• criar a CIDE (est. perdem base exclusiva)
• prorrogar a CPMF
• transformar PIS e Cofins em imp. tipo IVA
• aumentar a CT da união s/ bens e serviços de 5,9
  do PIB em 1995 para 9,1 em 2005 (52 de aumento
  em relação ao PIB)
• ...

60
ALTERNATIVAS DE REFORMA

• Precisa de outra palestra ...
• Inúmeros cenários
• Ficar como está é só olhar para a tendência e
  concluir no que vai dar
• Arrumar só o ICMS (agenda mínima) não dá conta
  do tamanho dos problemas que precisam ser
  enfrentados
• Reforma abrangente deixamos as coisas ficarem
  muito graves e agora não sabemos como sair da
  armadilha, do mato sem cachorro, ou seja, como
  fazer uma transição para a reforma ideal