GRH et LOLF

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• GRH et LOLF

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Comment passer dune administration du personnel
à une gestion des ressources humaines?

• Cet enjeu préexiste à la LOLF.
• Avec la LOLF il devient une ardente obligation.
• 1. La LOLF est un accélérateur du changement.
• 2. Elle implique, à moyen terme, une évolution
  profonde de la GRH.

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1. Les changements résultant de la LOLF

• 1.1. Une nouvelle gestion publique animée par une
  logique de performance.
• 1.2. Une évolution profonde du traitement et de
  la gestion budgétaire des dépenses de personnel.
• 1.3. L impact immédiat des nouvelles règles
  budgétaires sur la gestion des personnels.

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1.1. La gestion par la performance (1)

• Vote des crédits par destination ce sont les
  objectifs et les résultats visés par les
  politiques publiques, et non plus une logique de
  moyens, qui fondent lautorisation budgétaire.
• Pour chaque programme, un projet et un rapport
  annuel de performance (PAP et RAP). Ils
  comportent des objectifs et des indicateurs qui
  leur sont associés afin de mesurer le résultat
  des actions menées.
• Les responsables opérationnels doivent répondre
  de lefficacité de leur stratégie et de leur
  management.

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1.1. La gestion par la performance (2)

• Sur le plan technique, le périmètre de la gestion
  des corps (administrations centrales, services
  déconcentrés établissements publics) et le
  périmètre de la gestion budgétaire (programmes,
  BOP, UO) ne coïncident plus nécessairement.
• Il y a dès lors un problème dorganisation de la
  fonction et des responsabilités RH entre
  léchelon central et léchelon opérationnel.
• Il y a également une question dorganisation du
  dialogue social sur les objectifs, les
  indicateurs et lensemble de la gestion
  budgétaire.

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1.2. Le traitement et la gestion budgétaire des
dépenses de personnel (1)

• Lorganisation statutaire par corps et grades
  structure aujourdhui une autorisation budgétaire
  rigide.
• Avec la LOLF, la gestion statutaire et la gestion
  budgétaire sautonomisent sur le plan juridique,
  ce qui imposera une étroite collaboration entre
  DRH et DAF pour conserver la cohérence de
  laction
• 1) La gestion sopère en masse salariale - la
  masse salariale est spécialisée par programme-
  elle est constituée des crédits du titre II qui
  constituent un plafond absolu de dépenses
  (principe de la fongibilité asymétrique)- elle
  exprimera le coût complet des personnels, y
  compris une cotisation pour pension à la charge
  de lemployeur (CAS pensions financé par les
  contributions à la charge des ministères).

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1.2. Le traitement et la gestion budgétaire des
dépenses de personnel (2)

• 2) Un plafond des emplois rémunérés par lEtat
  est spécialisé par ministère - il est constitué
  des prévisions deffectifs réels (fonctionnaires
  et contractuels additionnés)- il est exprimé en
  équivalents temps plein (ETPT) fongibles toutes
  catégories juridiques confondues - il est
  également géré en masse.
• 3) La justification de la budgétisation de la
  masse salariale seffectue au premier euro
  (suppression de la distinction services
  votés/mesures nouvelles un examen densemble de
  la dépense de personnel, fondé sur la dépense
  effective de lexercice précédent, se substitue à
  une discussion sur sa variation marginale).

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1.3. Conséquences immédiates des nouvelles règles
budgétaires (1)

• En conséquence, 2 questions apparaissent
• Celle de la gestion des règles statutaires
  fondées sur les notions demploi, de vacance
  demploi et de surnombre dans le nouveau contexte
  budgétaire.
• Celle du pyramidage des corps en grades, dés lors
  que la structuration budgétaire disparaît.

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1.3. Conséquences immédiates des nouvelles règles
budgétaires (2)

• La notion de vacance demploi (ainsi que celle de
  surnombre) change de sens
• en cas de libération dun emploi, il appartient
  au gestionnaire de décider sil utilise les
  crédits ainsi disponibles pour offrir un emploi
  au recrutement (Il peut a contrario faire jouer
  la fongibilité au sein du titre 2, voire la
  fongibilité asymétrique)
• Les règles de réintégration statutaires demeurent
  en létat elles reposeront dorénavant sur le
  gestionnaire qui devra prendre les dispositions
  permettant dassurer la réintégration dans
  lemploi, en  surnombre , à la première
  vacance selon le cas.

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1.3. Conséquences immédiates des nouvelles règles
budgétaires (3)

• Les nouvelles responsabilités des gestionnaires
  de programmes et de BOP devront saccompagner
  dune coordination et dun pilotage densemble en
  matière de fongibilité des emplois, de
  recrutement par concours, mouvement, promotion
  interne, avancement de grade.
• A terme, la gestion de ces processus devrait
  saccompagner dun assouplissement des règles.

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1.3. Conséquences immédiates des nouvelles règles
budgétaires (4) le ratio promus sur promouvables

• Les dispositifs en vigueur précédemment
• Pyramidage fixé par les statuts particuliers en
  référence à leffectif du corps.
• Pyramidage fixé par les statuts particuliers en
  référence à leffectif budgétaire.
• Pyramidage fixé par les statuts particuliers par
  application dun rapport promus sur promouvables
• En labsence de dispositif figurant au statut
  particulier le pyramidage budgétaire fixe seul le
  plafond davancements de grade

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1.3. Conséquences immédiates des nouvelles règles
budgétaires (5) le ratio promus sur promouvables

• La réponse apportée est la mise en place dun
  ratio promus/promouvables pour chacun des corps,
  définissant le plafond annuel davancements de
  grade autorisés.
• Ce ratio nest pas contraint par une formule
  générale seul son principe est fixé par le
  décret qui renvoie à un arrêté le soin de le
  fixer.
• Il est destiné à permettre une gestion équitable
  et transparente des avancements de grade

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Les questions soulevées par ces évolutions

• Quelle répartition des pouvoirs RH entre DRH et
  responsables de programmes et de BOP (BOP
  territoriaux ou fonctionnels)?
• Quelles sont les conséquences de la dynamique de
  gestion en masse salariale sur la gestion
  statutaire?
• Quelle fonction darbitrage (budgétaire et RH) au
  sein des administrations? Vers la généralisation
  de la fonction de secrétaire général?
• Le fond du problème - la GRH sera encore plus
  stratégique quaujourdhui (la DRH jouera un
  double rôle de prestataire de services et de
  régulateur).

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Conclusion de la 1ère partie

• A court terme, lobjectif est de faire vivre les
  règles actuelles du statut dans le nouvel univers
  budgétaire.
• Pour y parvenir, les fonctions RH et les
  fonctions financières devront travailler sur un
  mode collaboratif pour garantir la fiabilité des
  prévisions et la qualité du pilotage de la masse
  salariale.

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2. Une évolution profonde de la GRH

• 2.1. Une nouvelle répartition des pouvoirs RH.
• 2.2. Le mode déchange entre responsables
  stratégiques et opérationnels.
• 2.3. Une nécessaire évolution des grands
  processus de gestion du personnel.

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2.1 Une nouvelle répartition des pouvoirs RH
entre DRH et responsables de programme et de BOP

• 2.1.1 Les responsabilités stratégiques assurées à
  léchelon central directions dadministration
  centrale, directions de programme,
• 2.1.2 Les responsabilités opérationnelles
  assurées à léchelon local services
  déconcentrés, BOP.

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2.1.1 Les responsabilités stratégiques la DRH

• La DRH un rôle de prestataire de services et de
  régulateur
• Projection pluriannuelle de la structure
  demplois (GPEEC)
• Après arbitrage ministériel, répartition des
  plafonds demplois par programme.
• Organisation des grands processus de la GRH
  mutations, avancements, promotions, recrutements.
• Définition des objectifs, des résultats à
  atteindre, des indicateurs en matière de
  politique de GRH.
• Définition des règles internes en matière de GRH
  primes, formation, temps de travail
• Suivi du respect des règles statutaires et des
  équilibres RH
• Conduite du dialogue social  central 

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2.1.1 Les responsabilités stratégiques le
responsable de programme

• Décide la répartition des plafonds demplois et
  des crédits associés entre BOP, en lien avec la
  DRH dans son rôle de prestataire de services
  (prise en compte de la situation de départ et des
  mouvements prévus).
• Définition dobjectifs en matière de GRH.
• Sassure de la cohérence des moyens humains
  attribués au BOP et des objectifs qui lui sont
  assignés.
• Intervient lors de la désignation et de
  lévaluation des responsables de BOP.
• Assure le suivi de lexécution du BOP.

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2.1.2 Les responsabilités opérationnelles le
responsable de BOP/chef de service déconcentré

• Rôle décisif dans la définition de la structure
  des emplois de son service.
• Est acteur direct ou indirect du recrutement
  (recrutement par concours, accueil en mutation,
  en détachement).
• Organise le travail au sein du service
  affectation des agents sur des fonctions,
  répartition des tâches, définition de la
  formation permanente en lien avec les objectifs,
  gestion des horaires, des congés
• Organise lévaluation, la formation
  professionnelle continue, réalise la notation et
  la modulation des primes.
• Conduit le dialogue social de proximité.

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2.2. Le mode déchange entre responsables
stratégiques et opérationnels

• LE DIALOGUE DE GESTION. Les conditions de ce
  dialogue sont consignées dans la charte de
  gestion
• Le rôle et le périmètre daction de chacun des
  acteurs de la gestion.
• Les moments et lobjet des principaux rendez
  vous.
• La forme et la périodicité des documents examinés
  lors de ces rencontres
• Certaines règles essentielles en matière RH.

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2.2. Le mode déchange entre responsables
stratégiques et opérationnels

• LE DIALOGUE DE GESTION
• 2.2.1 Un temps fort la préparation du BOP de
  lannée suivante.
• 2.2.2 Le pilotage de la gestion de lexercice en
  cours des rendez vous réguliers pour ajuster les
  moyens ou/et les objectifs, au vu du déroulement
  de lexercice.
• 2.2.3 Le bilan de lexercice écoulé lévaluation
  de la performance.

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2.2.1. Le dialogue de gestion la préparation du
BOP de lannée future

• La définition des objectifs et indicateurs en
  matière RH
• Les objectifs du programme relatifs à la GRH
  doivent être déclinés au niveau du BOP.
• Soit les objectifs du programme sont pertinents
  au niveau du BOP.
• Soit il faut élaborer des objectifs
  intermédiaires de production, dactivité ou de
  moyens, qui concourent à lobjectif du programme.
• Des objectifs complémentaires, propres au BOP,
  mais qui ne soient pas contradictoires avec ceux
  du programme peuvent également être retenus.
• La définition des objectifs fait lobjet dune
  concertation entre RBOP et RPROG

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2.2.1. Le dialogue de gestion la préparation du
BOP de lannée future

• La définition de la structure des emplois Un
  exercice qui sétale sur près dun an
• Phase préparatoire de la demande budgétaire
• Début n-1 la DRH réalise un tableau
  prévisionnel des mouvements de personnels de
  lannée n, par programme et par BOP, par corps ou
  par type de contrat. Ce tableau révèle les
  possibilités dévolution de la structure des
  emplois.

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Exemple de tableau de situation des effectifs
prévisionnels par BOP (ETP)
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2.2.1. Le dialogue de gestion la préparation du
BOP de lannée future

• Suite de la phase préparatoire de la demande
  budgétaire
• Début n-1 les responsables de BOP proposent
  lévolution de la structure demplois quils
  souhaitent (les transformations demplois en
  quelque sorte). Ils font alors jouer la
  fongibilité entre grades, entre corps, entre
  fonctionnaires et contractuels... Ils peuvent à
  cette occasion demander un relèvement des
  plafonds ou mettre en uvre une décision
  nationale de diminution.
• Le responsable de programme valide ces demandes.
• Février/mars n-1 la DRH/DAF consolide les
  demandes des responsables de programme. Elle
  ajuste celles-ci compte tenu des priorités
  ministérielles, des contraintes de gestion des
  corps etc. Ces éléments sont repris dans le pré
  PAP.

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2.2.1. Le dialogue de gestion la préparation du
BOP de lannée future

• Suite la préparation du BOP proprement dite
• Mai/juin n-1 négociation budgétaire, et
  définition des plafonds demplois et de masse
  salariale (par programme) premiers éléments de
  cadrage par le RPROG..
• Juillet/août élaboration du projet de BOP
• Septembre/octobre avis du préfet et
  transmission au RPROG
• Octobre/novembre finalisation du dialogue de
  gestion Etablissement de documents de gestion
  prévisionnelle des emplois (Cf. tableau
  précédent), documents de référence pour lannée n
  pour le niveau du BOP/ service déconcentré.
• Décembre approbation du BOP par le RPROG.

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2.2.1. le dialogue de gestion le rôle du préfet

• Le préfet est garant de la cohérence de laction
  de lEtat à léchelon déconcentré
• Le projet de BOP est transmis au responsable de
  programme sous couvert du préfet (qui peut saisir
  le CAR), assorti de son avis pour les aspects qui
  le concernent.
• Le préfet désigne lordonnateur secondaire
  délégué de chaque UO et décide du périmètre de
  ses compétences.
• Le préfet est ainsi acteur du dialogue de
  gestion.

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2.2.2. Le dialogue de gestion le pilotage de la
gestion de lexercice en cours

• Les documents de gestion prévisionnelle des
  emplois font apparaître les événements mensuels
  de gestion prévus pour lexercice entrées,
  sorties, recrutements pour chacun des corps.
• Ils sont cohérents avec lenveloppe de masse
  salariale.
• Ils sont le cadre de la gestion de lexercice.

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2.2.2. Le dialogue de gestion le pilotage de la
gestion de lexercice en cours

• Trois moments forts de la gestion
• La (les) campagne davancement et de promotion
• La (les) campagne de mobilité
• La (les) campagne de concours
• Au terme de chacune dentre elles, le tableau de
  gestion prévisionnelle est ajusté. Le responsable
  de BOP/ chef de service déconcentré joue un rôle
  déterminant dans les choix retenus
• Il peut à cette occasion modifier (à la marge) la
  structure des emplois, avoir recours à des
  contractuels pour assurer loccupation des
  emplois, faire jouer la fongibilité asymétrique.
• Au-delà, un suivi fréquent de lexécution
  (mensuel, après chaque paye?) doit être réalisé.

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2.2.2. Le dialogue de gestion le rôle du
contrôleur financier

• Le décret du 27 janvier 2005 relatif au contrôle
  financier des administrations dEtat peut
  dispenser du contrôle a priori de chacun des
  actes de dépense, moyennant un contrôle a priori
  des documents prévisionnels, si ces prévisions
  paraissent de bonne qualité.
• Le contrôle financier  vise le document annuel
  de programmation budgétaire initiale  ce visa
  porte sur la cohérence des emplois alloués et
  des crédits de personnels correspondants pour
  chaque programme  ainsi que sur  les
  conditions de présentation des documents
  prévisionnels de gestion et de suivi de
  lexécution budgétaire .
• Le contrôle financier du BOP  émet une avis
  préalable sur les documents prévisionnels de
  gestion .

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2.2.3. Le dialogue de gestion le bilan de
lexercice écoulé

• En matière de GRH, ce bilan portera
• Sur les résultats atteints, si des objectifs
  étaient retenus en cette matière, au vu des
  indicateurs définis a priori.
• Sur les conditions de la gestion des emplois
  évènements de gestion survenus au regard des
  prévisions (départs, entrées, recrutements)
  positionnement par rapport aux plafonds en ETP et
  en crédits.

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2.3. Une nécessaire évolution des grands
processus de la gestion du personnel

• La mise en uvre de la LOLF conduira à revoir
  léconomie des grands processus de la GRH, afin
  détendre les responsabilités des gestionnaires
  de proximité, au moment où leur sont assignés des
  résultats à atteindre.
• La déconcentration sera lun des moyens de cette
  démarche, mais dautres solutions pourront être
  recherchées pour partager la fonction RH.
• Seront principalement concernées
• 2.3.1. Les procédures de mutation,
• 2.3.2. Les procédures de recrutement,
• 2.3.3. Les procédures davancement et de
  promotion.

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2.3.1. Une nécessaire évolution des grands
processus de la gestion du personnelles
procédures de mutation

• Concilier souhaits de lagent et besoin en
  compétences du service
• Définir la structure des emplois nécessaires
• Généraliser les profils et affichages de postes à
  la mobilité.
• Favoriser la rencontre du chef de service et des
  candidats au poste préalablement à la décision.
• Recueillir lavis du chef de service avant une
  décision daffectation.
• Recueillir laccord du chef de service avant
  laffectation dun cadre qui soit son
  collaborateur proche.

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2.3.2. Une nécessaire évolution des grands
processus de la gestion du personnel les
procédures de recrutement

• Rapprocher le recrutement des  services
  employeurs 
• Définir des profils de postes à pourvoir.
• Organiser les concours localement (au moins pour
  les agents des catégories B et C)
• Favoriser la participation du chef de service
  concerné (où de son représentant) au jury de
  recrutement dans les limites tracées par la
  jurisprudence.
• Pour les cadres, à la suite dun concours
  national, organiser une rencontre des lauréats
  avec les chefs de service potentiellement
  concernés avant de décider dune affectation.

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2.3.2. Une nécessaire évolution des grands
processus de la gestion du personnel les
procédures davancement et de promotion

• Faire que lavis du chef de service soit un
  élément déterminant de lavancement et de la
  promotion
• Formaliser la remontée de lavis des chefs de
  service sur les agents, à loccasion de la
  préparation des promotions et avancements.
• Organiser linterclassement à un niveau
  permettant une véritable connaissance des
  situations concrètes.
• Organiser des CAP localement, de préparation où
  statuant en dernière instance.
• Ninverser les classements proposés par les
  responsables locaux quen cas derreur manifeste.

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2.3.4. Une nécessaire évolution des grands
processus de la gestion du personnel les
contraintes statutaires

• Ne pas surestimer la portée des contraintes
  statutaires
• Organisation des concours, nominations, MAD,
  mutations sans changement de résidence,
  recrutements de CDD
• Congés, CET, CPA, temps partiel (sauf refus)
• Modulations indemnitaires
• Sanctions du 1er groupe.
• Ces décisions de gestion peuvent être
  déconcentrées sans contrainte formelle (pas de
  recours à lavis dune CAP)

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2.3.4. Une nécessaire évolution des grands
processus de la gestion du personnel les
contraintes statutaires

• Des décisions soumises aux CAP
• affectations et mutations avec changement de
  résidence
• Licenciements, refus de titularisation,
• Sanctions des 2ème à 4ème groupes
• Les décisions portant appréciation du mérite des
  agents nécessitent de constituer une CAP
  concernant au moins 50 agents Avancements,
  promotions
• Un besoin dévolution de la réglementation?

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Les enjeux du dialogue social

• La réforme budgétaire déplace lexercice du
  pouvoir vers les programmes. Or, la concertation
  est organisée en fonction de la carte des
  services qui ne coïncide pas toujours
  intégralement avec celle des programmes
• 1ère question les lieux du dialogue social
  (création de CTP de programmes ou aménagement des
  CTP existants? quid du dialogue social
  interministériel, notamment à léchelon local?)
• 2ème question lorganisation du dialogue social
  (dialogue social national/dialogue social
  déconcentré)
• 3ème question contenu du dialogue social
  (fixation des objectifs, analyse des résultats,
  exercice de la fongibilité sur les crédits de
  rémunération et la structure des emplois).

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Instaurer un dialogue social à léchelon local

• La conduite du changement impose écoute et
  échange avec les représentants des personnels.
• Créer le lieu de léchange, formel (CTP) ou
  informel (réunions de tavail).
• Objectif participation de tous à la construction
  du projet commun solidarité des acteurs
  compréhension du sens du travail.

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Eléments de conclusion (1)

• La réforme est trop souvent perçue à travers le
  prisme exclusif de la technique
• Elle est avant tout une réforme de la gestion
  publique qui requiert une révolution managériale
  la ressource humaine est le principal moyen
  daction de ladministration sa valorisation
  est stratégique. Tous les cadres doivent intégrer
  la dimension RH dans leur activité.
• La logique de performance qui sous-tend la LOLF
  donnera du sens à laction des fonctionnaires et
  les légitimera aux yeux de leurs concitoyens la
  réforme ne doit pas être subie, car elle est une
  chance pour la fonction publique et pour le
  service public.

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Eléments de conclusion (2)

• La LOLF ne changera pas la gestion publique par
  elle-même. Elle est une invitation au changement
  et à la mise en mouvement de lEtat.
• La conduite du changement suppose de partir des
  valeurs du service public et dassocier les
  personnels au changement en faisant vivre un
  dialogue social de qualité autour de la
  définition des objectifs opérationnels et des
  indicateurs de résultat.
• La LOLF revient à passer dune culture de la
  procédure et du contrôle à une culture de la
  responsabilité, de la confiance et de
  lévaluation.