Title: Entre les administrations centrales et les collectivit s
1Entre les administrations centrales et les
collectivités territoriales en France le rôle
du préfet
2- La France, un Etat unitaire dont lorganisation
est décentralisée comment les préfets
peuvent-ils à la fois représenter lEtat, et
garantir ce principe constitutionnel de
décentralisation? Sont-ils du côté du
gouvernement central, ou défendent-ils les
intérêts locaux? Comment situer leur rôle entre
les politiques nationales et les politiques
locales?
3- Le préfet est une autorité subordonnée il
applique la loi et exécute les instructions du
gouvernement et de chaque ministre. Mais il est
une autorité responsable, qui dispose dune marge
dappréciation et de capacités dinitiative
larges.
4- Le préfet est lunique représentant de lEtat
dans son département ou sa région il a le
monopole des relations entre lEtat et les
collectivités territoriales. - Le préfet est lanimateur local des politiques
européennes et le garant de la bonne utilisation
des fonds structurels.
5Le préfet, autorité subordonnée de lEtat
- Le préfet est une autorité subordonnée de lEtat
dans toutes ses missions, aussi bien dans
lexercice de ses compétences propres que dans
lexécution des instructions particulières des
ministres.
6Le préfet, autorité subordonnée de lEtat
- Mais le préfet est le représentant direct de
chaque ministre dans son département ou dans sa
région il nest pas subordonné aux directeurs
dadministration centrale, sauf lorsque ceux-ci
agissent par délégation ou sur instruction du
ministre. Il nest évidemment pas subordonné aux
autorités locales élues.
7Le préfet, autorité subordonnée de lEtat
- Cette subordination se traduit par
- lobligation dappliquer les instructions
ministérielles - le devoir de rendre compte de son action
- lobligation de se soumettre au contrôle des
inspections
8Les instruments de lautorité centrale
- Traditionnellement, les instructions des
ministres à leurs services déconcentrés se font
par voie de circulaires. Toutes les circulaires
sont adressées au préfet, qui les répercute avec
ses instructions aux services placés sous son
autorité. Informé, le préfet est dès lors
responsable de lexécution de ces instructions.
9Les instruments de lautorité centrale
- Un effort vers une prospective plus stratégique
les schémas de services collectifs. Ces schémas
visent à tracer un cadre de référence à 15 ans
pour les grandes politiques publiques telles que
la santé, les infrastructures de transports etc.
10Les instruments de lautorité centrale
- La recherche de la cohérence ministérielle les
directives nationales dorientation, regroupant
dans un document annuel unique lensemble des
instructions produites par les services centraux
des ministères.
11Les instruments de lautorité centrale
- Le contrôle traditionnel des services (laudit
interne) se poursuivra, par laction des corps de
contrôle placés sous lautorité directe des
ministres. Ces contrôles peuvent entraîner des
sanctions en cas de manquement grave ou de fautes
professionnelles individuelles ou collectives.
12La double obligation de rendre compte
- Linformation du gouvernement
- Linformation des citoyens et des élus locaux.
13Le préfet, autorité responsable
- La responsabilité se mesure à la marge
dinitiative, à la capacité de manœuvre reconnue
au préfet.
14Le préfet, autorité responsable
- Chargé de veiller au respect de la loi et des
règlements, il doit les appliquer dans son
département ou sa région  avec discernement .
Cela suppose au minimum une certaine capacité
dadaptation des règles nationales au contexte
économique, social et culturel local, ou à des
situations individuelles particulières. Cest
pourquoi de nombreux textes accordent au préfet
un pouvoir de dérogation.
15Le préfet, autorité responsable
- Le préfet a même le devoir dexercer son pouvoir
dérogatoire du droit commun lorsque lordre
public est en cause, ou pour répondre aux
situations de crise.
16Le préfet, autorité responsable
- Chargé dappliquer la politique du gouvernement,
le préfet doit aussi veiller à la cohérence des
actions ministérielles sur son territoire. - A ce titre, il lui appartient de définir les
priorités, de hiérarchiser et dharmoniser les
actions des services de lEtat en fonction du
contexte local. Cela peut aller jusquà arbitrer
entre des demandes ministérielles
contradictoires, inadaptées ou superflues.
17- Lordre public, une mission essentielle
- La mission de sécurité publique donne au préfet
une autorité générale sur les forces de maintien
de lordre, aussi bien sur les forces étatiques
que sur les polices municipales - Le préfet est responsable de la gestion des
crises de sécurité civile et de lorganisation
des secours. Dans les temps de crises, sa
légitimité est incontestée elle lui confère des
pouvoirs très étendus, bien au-delà des textes
juridiques, justifiés par le retour à une
situation économique et sociale normale.
18Le préfet, autorité responsable
- Les instruments de la responsabilité
préfectorale - Le programme daction stratégique de lEtat dans
la Région ou dans le département (PASER/PASED) - La contractualisation sur les missions et les
moyens et - La globalisation des moyens budgétaires
- La direction des services déconcentrés de lEtat
et le système des délégations - Le rôle particulier du préfet de région
19- Le PASED dans le département ou le PASER dans la
région est le document par lequel, sous
lautorité du préfet, lensemble des services de
lEtat saccordent sur le diagnostic des forces
et faiblesses dun territoire, de laction de
lEtat sur ce territoire, et sengagent sur les
priorités et les actions à mener dans un délai de
trois ans pour renforcer lefficacité des
politiques de lEtat sur ce territoire.
20- La direction des services déconcentrés de lEtat
et le système des délégations visent à renforcer
la responsabilité des préfets
21Le préfet, autorité responsable
- Les ministres peuvent déléguer leur signature ou
leur pouvoir au préfet, mais non directement Ã
leurs chefs de services déconcentrés - Les préfets ne peuvent déléguer aux chefs de
services déconcentrés que leur signature, ce qui,
en droit français, maintient leur responsabilité
sur les actes accomplis par leur délégué, à la
différence dune délégation de pouvoir.
22Le préfet, autorité responsable
- Le rôle nouveau du préfet de région et de
léchelon régional - Une coordination stratégique renforcée les
pôles de compétences regroupant lensembles des
services déconcentrés de lEtat à léchelon
régional et le Comité administratif régional (le
CAR), lieu de la concertation entre les préfets
et les responsables des 6 pôles de compétences
sous la présidence et larbitrage du préfet de
région
23Le préfet, autorité responsable
- Lassociation à la préparation des lois de
finances de lEtat les budgets opérationnels de
programmes (BOP nouvelle unité dexécution du
budget de lEtat, depuis le 1er janvier 2006)
sont obligatoirement soumis à lavis du CAR - Le PASER fait désormais lobjet dune discussion
entre le préfet de région et les administrations
centrales. Les stratégies territoriales et
centrales ne peuvent plus signorer, et sont
invitées à saccorder.
24Le préfet, autorité responsable
- Le CAR et le PASER constituent de puissants
relais des demandes des préfets de départements
vers les administrations centrales.
25Le préfet, autorité responsable
- La reconnaissance de cette responsabilité se
traduit par de nouveaux instruments de contrôle
et de sanctionÂ
26Le préfet, autorité responsable
- Depuis le 1er janvier 2006, les lois de finances
imposent une évaluation de la performance des
services ministériels dans la mise en œuvre des
programmes de lEtat, Ã tous les niveaux.
Laction des préfets, chefs des services
déconcentrés de lEtat, néchappera pas à cette
évaluation.
27Le préfet, autorité responsable
- Les règles de la notation, de lavancement et de
la rémunération des fonctionnaires de lEtat
tiendront compte de lévaluation de la
performance individuelle, notamment en fonction
du niveau de responsabilité. - La responsabilité individuelle des préfets et des
cadres de ladministration peut être mise en
cause devant les juridictions pénales déjÃ
quelques condamnations ont été prononcées, ce qui
démontre que la responsabilité nest pas
virtuelle.
28Le préfet et les collectivités territoriales
- Le préfet est le principal, voire lunique
interlocuteur des collectivités territoriales au
nom de lEtat. - Il exerce à cet égard un triple rôle
- Il est le garant du bon fonctionnement général
des institutions décentralisées, et contrôle la
légalité des actes des collectivités
territoriales - Il est leur partenaire, au nom de lEtat, dans
toutes les politiques dintérêt commun - Il leur apporte conseils et assistance dans
lexercice de leurs compétences.
29Le préfet et les collectivités territoriales
- Garant du bon fonctionnement général des
institutions décentralisées, le préfet sassure
que les collectivités locales - Exercent effectivement les compétences qui leur
sont attribuées, notamment lorsque lordre public
et la sécurité des citoyens sont en cause - Sont capables de sadministrer effectivement par
leurs conseils élus.
30Le préfet et les collectivités territoriales
- Le préfet joue un rôle essentiel aussi dans les
politiques de regroupement de communes, et de
coopération institutionnelle entre les
collectivités locales.
31Le préfet et les collectivités territoriales
- Le préfet exerce le contrôle de la légalité des
actes des collectivités territoriales. - Ce contrôle porte sur le respect des lois et
règlements nationaux, mais aussi sur le respect
des règles européennes - Ce contrôle nest en rien un contrôle sur
lopportunité ou la pertinence de ces actes et de
leur contenu. - Ce pouvoir de contrôle ne donne au préfet aucun
pouvoir dinvestigation il est exclusivement un
contrôle juridique, sur pièces.
32Le préfet et les collectivités territoriales
- La complexité croissante du droit soulève la
question de la capacité de chaque préfecture Ã
assurer un contrôle dégale qualité partout en
France vers une mise en réseau des services
chargés du contrôle autour de pôles dexpertise
spécialisés? - Les collectivités locales prennent et exécutent
librement leurs décisions, que le juge seul peut
annuler ou réformer.
33Le préfet et les collectivités territoriales
- La coordination des politiques publiques passe de
plus en plus par des procédures contractuelles
entre lEtat dune part, et une ou plusieurs
collectivités territoriales. Le champ des
conventions est très large
34Le préfet et les collectivités territoriales
- Le préfet négocie et conclut les conventions de
toute nature avec les collectivités territoriales
et leurs établissements publics. - Concrètement, le préfet est amené à conduire une
double négociation - Avec les administrations centrales, pour définir
son mandat de négociation. - Avec les collectivités locales elles-mêmes
35Le préfet et les collectivités territoriales
- Même si un ministre veut signer une convention,
cest la signature du préfet qui, seule, engage
juridiquement lEtat.
36Le préfet et les collectivités territoriales
- La Constitution française garantit lexercice des
libertés locales dans cet esprit lEtat coopère
avec les collectivités locales pour quelles
exercent leurs compétences au plus près des
demandes des citoyens
37Le préfet et les collectivités territoriales
- Concrètement, cette coopération passe par les
relations entre le préfet, les services
déconcentrés de lEtat, et les services des
collectivités locales. - Ainsi, lEtat communique aux collectivités
locales les informations dont il dispose il met
lexpertise de ses fonctionnaires à la
disposition des collectivités locales pour leur
permettre de réaliser leurs projets.
38Le préfet et les collectivités territoriales
- Cette fonction de conseil et dassistance nest
pas imposée aux collectivités locales, qui
gardent le choix entre les conseils privés et les
conseils publics dEtat.
39Le préfet et les politiques européennes.
- Pour mémoire, évoquons le rôle que les préfets
jouent dans lassimilation et lapplication des
règles européennes dans la vie locale française - élaboration des projets, mise en œuvre des
politiques des fonds structurels, mise en
paiement des crédits européens, contrôle - Contrôle du respect des règles européennes Ã
travers le contrôle de légalité des actes des
collectivités locales
40Le préfet et les politiques européennes.
- Si le contrôle de la légalité relève
principalement du préfet de département, cest le
préfet de région qui est linterlocuteur
privilégié des autorités européennes pour la mise
en œuvre des politiques sociales, économiques et
de développement régional.
41Le préfet et les politiques européennes.
- Enfin, les préfets dans leur mission de maintien
de lordre public, notamment dans le domaine de
la circulation et des transports, concourent à la
réalisation de lespace européen de liberté, de
sécurité et de justice. Leur action peut, dans ce
domaine, engager la responsabilité de leur Etat
devant les autres Etats de lUnion.
42ConclusionsÂ
- Quelques questions pour lavenir en France
43- Les conséquences de la relance de la
décentralisation, conjuguées à la crise
démographique de la fonction publique, obligeront
à une restructuration des services déconcentrés
de lEtat - Les nouveaux transferts de compétence de lEtat
aux collectivités territoriales saccompagneront
du transfert des services correspondants.
Quelques services déconcentrés tombent en dessous
dune certaine masse critique.
44- Les départs massifs à la retraite des
fonctionnaires (40 des agents en activité en
2002 seront partis en 2012) ne pourront être
compensés par des recrutements nombre pour
nombre. Cette contraction des effectifs imposera
de revoir les missions, les structures et les
méthodes des administrations. - Une mutualisation des moyens, voire des
regroupements de services sont à envisager.
Léchelon régional est appelé à jouer un rôle
majeur.
45- La dernière révision de la Constitution ouvre la
possibilité dune administration décentralisée
diversifiée sur le territoire. - Le droit dexpérimentation accordé aux
collectivités territoriales - La notion de  chef de fileÂ
- La possibilité dexercer au nom de lEtat
certaines compétences étatiques déléguées - Une nouvelle extension des compétences
décentralisées
46- Ladministration dEtat pourra-t-elle rester Ã
lécart de cette diversification territoriale
contraire à son histoire et à sa culture ? - Quel rôle devront jouer les préfets dans ce
contexte ? - La restructuration des services déconcentrés Ã
linitiative des préfets - La rectification des limites territoriales des
circonscriptions administratives les
arrondissements, première étape ?
47- En bref, les préfets français restent un levier
de réforme indispensable pour tout gouvernement. - Cest pourquoi, malgré les critiques et la
séduction de certaines théories modernes,
personne en France na jamais vraiment songé Ã
supprimer le système préfectoral.