Politique

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Groupe de recherche  Sociologie de la Politique
Étrangère (SPE)

Nouvelles approches aux bureaucratic politics La
politique américaine de contrôle des exportations
vers la Chine Acteurs et processus
Hugo Meijer Lecturer, Defence Studies
Department, Kings College London Docteur associé
au CERI/Sciences Po
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• Plan de la présentation
• Les apports de Graham Allison et Morton Halperin
• Les critiques à lapproche bureaucratique
• Sociologie de la décision et politique étrangère
• Synthèse des résultats empiriques de larticle
  US Defense Technology Exports to China. A
  Sociology of Decision Making

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(1) Les apports de Graham Allison et Morton
Halperin

• Remise en cause de lÉtat comme acteur unitaire
  et rationnel, et de lanthropomorphisation de
  lÉtat

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(1) Les apports de Graham Allison et Morton
Halperin

• Remise en cause de lÉtat comme acteur unitaire
  et rationnel, et de lanthropomorphisation de
  lÉtat
• Décomposition de lÉtat en un conglomérat de
  larges organisations bureaucratiques en
  compétition

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(1) Les apports de Graham Allison et Morton
Halperin

• Remise en cause de lÉtat comme acteur unitaire
  et rationnel, et de lanthropomorphisation de
  lÉtat
• Décomposition de lÉtat en un conglomérat de
  larges organisations bureaucratiques en
  compétition
• Mise en évidence de la non-cohérence des intérêts
  poursuivis par les États dans lélaboration de
  leur politique étrangère

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(1) Les apports de Graham Allison et Morton
Halperin

• Remise en cause de lÉtat comme acteur unitaire
  et rationnel, et de lanthropomorphisation de
  lÉtat
• Décomposition de lÉtat en un conglomérat de
  larges organisations bureaucratiques en
  compétition
• Mise en évidence de la non-cohérence des intérêts
  poursuivis par les États dans lélaboration de
  leur politique étrangère
• Les décisions des gouvernements ne sont pas le
  résultat dun calcul coûts/bénéfices dun acteur
  unitaire et rationnel elles sont le plus
  souvent le produit du  pulling and hauling (
  tirage et halage ) entre individus et
  organisations ayant des perceptions et des
  intérêts distincts et souvent divergents

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• Trois modèles originairement distincts
• Allison (1969 1971) avait proposé trois modèles
  danalyse
• Modèle de lacteur rationnel lÉtat est un
  acteur unitaire et rationnel qui évalue et
  choisit parmi les différentes options à sa
  disposition sur la base dun calcul
  coûts/bénéfices
• Modèle des processus organisationnels les
  décisions en politique étrangère sont produites
  par de larges organisations qui agissent selon
  des règles et des modes opératoires standardisés
  (SOP)
• Modèle de la politique bureaucratique (ou du
  marchandage politique) les décisions sont le
  produit de négociations et de marchandages entre
  individus, groupes dindividus et organisations

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• La fusion des Modèles II et III
• Cette tripartition classique, et notamment la
  dichotomie entre routine administrative et
  marchandage politique, a longtemps masqué le fait
  que dès 1972 Graham Allison et Morton Halperin
  ont fusionné les Modèles II et III
• Organizations can be included as players in the
  game of bureaucratic politics, treating the
  factors emphasized by an organizational process
  approach as constraints .
• Allison G., Halperin M., 1972, Bureaucratic
  Politics A Paradigm and Some Policy Implications
  , World Politics, vol. 24, p. 40.
• ? les processus organisationnels (Modèle II) sont
  donc relégués au statut de contraintes dans le
   jeu  du marchandage politique (Modèle III)

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• Erhard Friedberg et linterdépendance des trois
  modèles dAllison
• Friedberg E., 2000,  Comment lire les décisions
  ? , Cultures Conflits, 36
• Complémentarité et interdépendance non seulement
  des Modèles II et III, mais plus largement des
  trois modèles initialement proposés par Allison

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• Erhard Friedberg et linterdépendance des trois
  modèles dAllison
• Friedberg E., 2000,  Comment lire les décisions
  ? , Cultures Conflits, 36
• Complémentarité et interdépendance non seulement
  des Modèles II et III, mais plus largement des
  trois modèles initialement proposés par Allison
• Les différents modèles renvoient à trois
  dimensions interdépendantes de laction que
  Graham Allison  cantonne abusivement  dans
  chacun de ses trois modèles
• Modèle I le calcul
• Modèle II les règles et les routines
• Modèle III la négociation et linteraction

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• Il est possible de situer les trois modèles sur
  un continuum de situations où limportance des
  objectifs et du calcul des acteurs irait en
  décroissant et le poids des règles en augmentant
  
• Le modèle I un  acteur souverain 
• Le modèle III un  acteur négociateur 
• Le modèle II un  acteur réglé (ou passif)

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(3) Critiques à lapproche bureaucratique

• Le nombre de publications qui adoptent le
  modèle bureaucratique rivalise avec le nombre
  détudes qui critiquent les postulats de ce même
  modèle .
• Morin J.-F., 2013, Analyse de la politique
  étrangère. Théories, Méthodes et Références,
  Armand Collin, p. 202.
• Robert Art, 1973,  Bureaucratic Politics and
  American Foreign Policy A Critique , Policy
  Sciences, Vol. 4, No. 4 (Dec., 1973), pp. 467-490
  
• Dan Caldwell, 1977, Bureaucratic Foreign Policy
  Making , American Behavioral Scientist, 1977,
  Vol. 21, No. 1
• Bastien Irondelle, 2003, Gouverner la défense
  analyse du processus décisionnel de la réforme
  militaire de 1996, Thèse de doctorat, Institut
  détudes politiques
• Lawrence Freedman, 1976, Logic, Politics and
  Foreign Policy Processes A Critique of the
  Bureaucratic Politics Model , International
  Affairs, 1976, Vol. 52, No. 3, pp. 437-441
• Nelson Michaud, 1996, Graham Allison et le
  paradigme bureaucratique vingt-cinq ans plus
  tard est-il encore utile ? , Etudes
  internationales, Vol. 27, No. 4

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(3) Critiques à lapproche bureaucratique

• Quid des interactions entre les bureaucraties et
  les acteurs non-bureaucratiques ?
• En se limitant exclusivement aux acteurs
  bureaucratiques, le BPM sous-estime linfluence
  des acteurs parlementaires, des groupes de
  pressions, des médias, etc.
• Une sociologie de la décision appliquée à létude
  de la politique étrangère ne peut se limiter à
  létude des processus organisationnels et
  bureaucratiques de lexécutif, mais doit
  sintéresser à léventail dacteurs étatiques et
  non-étatiques qui participent à la définition
  dune politique
• Alden et Aran the BPM should be exploited
  more modestly to provide a conceptual lense to
  examine the intra-governmental level
• Alden C., Aran A., 2012, Foreign Policy Analysis.
  New Approaches, Routledge, p. 41.

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• La sociologie de la décision cherche à
  appréhender les interactions contextualisées
  entre la multiplicité dacteurs qui façonnent un
  processus décisionnel gt i.e. les acteurs
  bureaucratiques et les autres acteurs
  susceptibles dinfluencer les processus
  décisionnels (parlementaires, les groupes
  dintérêt, etc.)
• Cette contextualisation des bureaucraties dans
  leurs interactions avec les autres participants à
  la prise de décision amène à relativiser, ou du
  moins à jauger plus minutieusement, limpact de
  celles-ci dans lélaboration de la politique
  étrangère (cf.  Limites de la FPA , séance 1)

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• 2. Identification des  acteurs clé 
• Allison Halperin identifient deux catégories
  dacteurs (1972, p. 47)
• Les senior players les principaux personnages
  politiques, les chefs des principales
  organisations chargées de la sécurité nationale,
  y compris les services de renseignements, les
  militaires et, dans certains cas, les
  organisations chargées de lallocation budgétaire
  et de léconomie
• Les juniors players le Congrès, les membres de
  la presse, les groupes dintérêt
• N.B. Allison, 1969, distingue quatre types
  dacteurs (1) Chiefs , (2) Staffers, (3)
  Indians , (4) Ad Hoc Players (p. 709)

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• Allison et Halperin établissent ainsi une liste
  hiérarchisée dindividus ou dorganisations
  (vaguement définis) quils considèrent comme
  étant les  acteurs clé 
• Il ne donnent cependant aucune indication sur
• (1) la méthode quils adoptent pour identifier
  ces  acteurs clé 
• (2) les variations dans le rôle et linfluence de
  ces acteurs à travers le temps et en fonction des
  domaines daction publique (issue areas)
• Ici encore, les acteurs non-bureaucratiques (le
  Congrès, les groupes dintérêt, etc) sont ex ante
  relégués au rang dacteurs secondaires sans plus
  dexplications

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• Saisir la complexité de lélaboration dune
  politique étrangère requiert que les acteurs
  étatiques et non-étatiques au sein dun processus
  décisionnel soient rigoureusement identifiés
• La sociologie de la décision appliquée à létude
  de la politique étrangère permet daffiner les
  méthodes didentification des acteurs
  infra-étatiques et non-étatiques, et des
  coalitions dacteurs, en compétition dans
  lélaboration dune politique

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• Bastien Irondelle la sociologie de la décision
   appréhende la décision publique comme un champ
  de forces où saffrontent des intérêts
  divergents, sinvestissent des acteurs divers, se
  confrontent des rationalités multiples, se
  conjuguent des logiques sociales hétérogènes 
  (p. 74)
• ? Deux axes danalyse 
• Cartographie des acteurs 
• Identification des logiques à lœuvre dans le
  processus décisionnel
• Irondelle B., 2003, Gouverner la défense
  analyse du processus décisionnel de la réforme
  militaire de 1996, Thèse de doctorat, Institut
  détudes politiques, Paris

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• 3. Décalage entre postulats du modèle et réalités
  empiriques where you stand depends upon where
  you sit
• Allison et Halperin postulent que where you stand
  depends upon where you sit la position quun
  acteur défend sexplique (voire est déterminée)
  par la position quil occupe au sein de la
  bureaucratie
• Nelson Michaud non-conformité avec la réalité
  empirique, dans la mesure où souvent certains
  acteurs ne se comportent pas en accord avec cet
  aphorisme
• Ex. lévolution de la position du Pentagone
  dans lélaboration de la politique américaine de
  contrôle des exportations vers la Chine
• Michaud N., 1996, Graham Allison et le
  paradigme bureaucratique vingt-cinq ans plus
  tard est-il encore utile ? , Etudes
  internationales, vol. 27, n. 4

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• Surestimation du poids et de limpact des
  structures sur le comportement des acteurs dans
  lapproche bureaucratique
• Au-delà de la position ( where one sits ), il
  est également nécessaire dexaminer attentivement
   who sits on that chair  ? sociologie des
  acteurs
• La trajectoire professionnelle et les systèmes de
  croyance des acteurs sont tout aussi importants
  que leur position
• Ces acteurs peuvent, à leur tour, modifier
  lorientation générale dune bureaucratie au sein
  dun processus décisionnel

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(3) Sociologie de la décision et politique
étrangère

• Tout en sinspirant des apports du Bureaucratic
  Politics Model, la sociologie de la décision
  appliquée à létude de la politique étrangère
  cherche à en dépasser les lacunes/faiblesses en
  mobilisant les concepts et outils de lanalyse
  des politiques publiques et de la sociologie
  politique
• Étude de cas la politique américaine de
  contrôle des exportations vers la Chine
• Synthèse des résultats empiriques de larticle
  US Defense Technology Exports to China. A
  Sociology of Decision Making

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Problématique

• Quel arbitrage entre intérêts sécuritaires et
  intérêts économiques ?
• Dune part interdépendance économique
  sino-américaine
• De lautre modernisation militaire chinoise
  denvergure qui a fait lobjet dune attention
  croissante au sein du gouvernement américain
•  Most likely future politico-military near peer
  competitor , US Commission on National
  Security/21st Century, 1999, American Security in
  the 21st Century, p. 70.

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Problématique

• Quel arbitrage entre intérêts sécuritaires et
  intérêts économiques ?
• Dune part interdépendance économique
  sino-américaine
• De lautre modernisation militaire chinoise
  denvergure qui a fait lobjet dune attention
  croissante au sein du gouvernement américain
•  Most likely future politico-military near peer
  competitor , US Commission on National
  Security/21st Century, 1999, American Security in
  the 21st Century, p. 70.
• La relation sino-américaine a par conséquent été
  caractérisée par un mélange dintérêts
  économiques mutuels et de compétition dans le
  domaine militaire
• Cet article cherche à appréhender comment
  Washington arbitre entre ses intérêts
  sécuritaires et économiques dans sa relation avec
  Pékin en analysant lélaboration de la politique
  américaine de contrôle des exportations vers la
  Chine

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• Le contrôle des exportations comme étude de cas
• Le contrôle des exportations de technologies de
  défense est à la frontière entre
• intérêts militaires (le maintien de la
  prééminence militaire en évitant le transfert de
  technologies sensibles à des compétiteurs
  potentiels)
• intérêts économiques (création demplois,
  exportations et croissance économique)
• À tout moment, un arbitrage doit se faire entre,
  dune part, le désir de favoriser les intérêts
  économiques américains et, de lautre, les
  implications militaires que la poursuite même de
  ces intérêts économiques risque dentraîner

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• Plan de larticle
• Larticle identifie les principaux acteurs
  étatiques et non-étatiques, et les coalitions
  dacteurs, impliqués dans lélaboration de la
  politique américaine de contrôle des exportations
  vers la Chine sous ladministration Clinton
  (Section I)
• Il examine ensuite la compétition entre ces
  coalitions et leur impact sur les policy outcomes
  dans le cas du contrôle des exportations vers la
  Chine (Section II)

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• Sources primaires
• Documents déclassifiés (National Security
  Archive)
• 170 entretiens
• Dans lexécutif
• Conseil de sécurité nationale, départements
  dÉtat, de la Défense, du Commerce bureaux
  Chine/Asie Pacifique, non-prolifération, contrôle
  des exportations et commerce international
• Anciens directeurs et directeurs adjoints du
  renseignement national, de la Central
  Intelligence Agency (CIA) et de la National
  Security Agency (NSA)
• Au Congrès
• Assistants parlementaires (Chambre des
  Représentants et Sénat)
• Présidents, vice-présidents et membres de la
  US-China Economic and Security Review Commission
• Dans lindustrie
• Industrie américaine de défense et des hautes
  technologies et leurs associations
  professionnelles (e.g. Boeing, Lockheed Martin,
  Raytheon, Aerospace Industry Association,
  US-China Business Council)

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Hypothèses

• Hypothèse 1. Affaiblissement de la capacité de
  lÉtat américain à contrôler la diffusion de
  biens stratégiques
• Affaiblissement du cadre multilatéral de
  contrôle des exportations
• Commercialisation et diffusion globale de
  technologies à double usage
• Capacités autonomes croissantes de la Chine
• Pressions internes de lindustrie des hautes
  technologies visant à assouplir les contrôles à
  lexportation
• ? Dans laprès-Guerre froide, la stratégie
  consistant à utiliser les contrôles à
  lexportation, au niveau tant unilatéral que
  multilatéral, comme outil de containment
  militaire/technologique est devenue de moins en
  moins viable

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Hypothèses

• Hypothèse 2. Évolution des coalitions dacteurs
  au-delà du trade-off intérêts économiques versus
  intérêts sécuritaires

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(No Transcript)
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• La Run Faster Coalition considère que
• Non seulement des contrôles à lexportation
  unilatéraux et excessivement stricts sont
  inefficaces mais, en affaiblissant la base
  industrielle commerciale sur laquelle le
  Pentagone sappuie de plus en plus, ils nuisent à
  la sécurité nationale américaine
• La coalition Run Faster réévalue donc le lien
  entre intérêts sécuritaires et intérêts
  économiques en dépassant le trade-off entre les
  deux
• Lassouplissement des contrôles à lexportation
  est nécessaire pour soutenir la base
  technologique et industrielle américaine afin de
   courir plus vite  (Run Faster) et de maintenir
  la prééminence militaire vis-à-vis de son
  concurrent potentiel

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• Cette coalition dacteurs realized that they
  needed to make virtue of necessity and that the
  national security of the US was tied up in
  learning in how to run faster in developing new
  technology rather than only trying to stop people
  from catching up with us. The traditional
  dichotomy of economic prosperity versus security
  is in fact a false dichotomy .
• Daniel Poneman, Special Assistant to the
  President and Director for Non-proliferation and
  Export Controls at the National Security Council,
  1993-1996 (entretien)

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Identification des acteurs clé

• Sociologie des élites et Approche
  programmatique 
• Croise lapproche cognitive à lanalyse des
  politiques publiques et les apports de la
  sociologie des élites
• Méthode positionnelle
• Méthode réputationnelle
• Méthode décisionnelle
• Analyse la formation et les interactions entre
  les coalitions concurrentes dacteurs étatiques
  et non-étatiques impliqués dans lélaboration
  dune politique ou dun changement de politique
• Définitions
• Acteur clé
• Coalition

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Acteurs du processus décisionnel

• Lexécutif le triumvirat et le NSC
• La Maison Blanche/Conseil de sécurité nationale
  (NSC)
• Le département dÉtat
• Le Pentagone
• Le département du Commerce
• Dans chacune de ces institutions prévalence des
  bureaux fonctionnels (Political Military Affairs
  Non-proliferation Export Controls) sur les
  bureaux régionaux (East Asia Pacific
  Affairs/China Desk)
• Fragmentation du département dÉtat (Political
  Military Affairs, Economic Bureau, EAP
  Affairs/China Desk)

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• Congrès
• Senate Committees Armed Services, Foreign
  Relations, Intelligence et Senate Banking
  Committees
• House Committees Armed Services et Foreign
  Affairs Committees
• Groupes dintérêt
• Computer Science Policy Project (CSPP)
• CEOs des plus grosses entreprises américaines de
  technologies de linformation et de la
  communication et associations professionnelles
• Apple, Compaq, Data General, Dell,
  Hewlett-Packard, IBM, Intel, Silicon Graphics,
  Sun Microsystems, Unisys, lAmerican Electronics
  Association, la Computer and Communications
  Industry Association (CCIA) et lInformation
  Technology Industry Council (ITI)

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• Composition des coalitions
• Run Faster les acteurs clé (notamment des
  political appointees) du Conseil de Sécurité
  National (NSC), du Pentagone et du département du
  Commerce ainsi que lindustrie américaine des
  hautes technologies
• Control Hawks fonctionnaires de carrière dans
  le Pentagone, département dÉtat, un groupe
  relativement restreint de parlementaires et leurs
  assistants parlementaires (au Sénat et à la
  Chambre des représentants) et des journalistes
  (Washington Times,)

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• Evolution des dynamiques bureaucratiques
• Pendant la Guerre froide
• Le  jeu triangulaire  entre DOC-DOS-DOD était
  caractérisé par de virulentes batailles entre le
  Pentagone et le département du Commerce, avec le
  département dÉtat agissant comme un
  intermédiaire entre les deux

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• Années 1990 évolution de la position du
  Pentagone
• Bon nombre dacteurs (notamment des political
  appointees) du Pentagone malgré lopposition
  des nombreux fonctionnaires de carrière dans le
  département en sont venus à penser que
• Compte tenu de la dépendance croissante du
  Pentagone vis-à-vis du secteur commercial pour la
  fourniture de technologies de pointe,
  lassouplissement de contrôles à lexportation
  inefficaces et obsolètes permettrait à
  lindustrie des hautes technologies de réinvestir
  les profits des exportations en RD de
  technologies de prochaine génération, ce qui
  permettrait au Pentagone davoir accès aux
  technologies de létat de lart (un principe clé
  de la coalition Run Faster)

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Le rôle des political appointees du Pentagone
dans la formation de la coalition Run Faster  
National Academy of Sciences (NAS) et Carnegie
Commission on Science, Technology, and Government
(CCSTG)
William Perry, SoD
NAS CCSTG
John Deutch, Deputy SoD
Ashton Carter, ASoD
Mitchell Wallerstein, Deputy ASoD
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• Impact sur le jeu bureaucratique au sein du
   triumvirat 
• Cela a permis aux départements du Commerce et de
  la Défense, avec le soutien du Conseil de
  sécurité nationale, de surmonter les désaccords
  inter-bureaucratiques au sein du triumvirat 
  et notamment la résistance du département dÉtat
  sur lopportunité dassouplir les contrôles à
  lexportation
• If you get two of the three agencies to agree
  on what to do, you can roll the other one and
  this was possible because the National Security
  Council and the President were on our side i.e.
  of the Departments of Commerce and Defense, so
  for us these interbureaucratic fights were
  worthy because we knew that if we moved our way
  up the ladder we were likely to win.
  
• William Reinsch
• Under Secretary of Commerce for Export
  Administration, 1994-2001 (entretien)

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Conclusions

• La sociologie de la décision appliquée à létude
  de la politique étrangère fournit des concepts et
  des méthodes qui permettent de surmonter
  certaines des faiblesses de lapproche
  bureaucratique
• Interactions entre les bureaucraties et les
  acteurs non-bureaucratiques
• Identification des acteurs clé
• Décalage entre postulats du modèle et réalités
  empiriques where you stand depends upon where
  you sit

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• Sociologie de la décision
• Fort accent mis sur?lutilisation de sources
  primaires et sur?lidentification des acteurs
  individuels et collectifs impliqués dans un
  processus décisionnel
• Permet dexaminer minutieusement la formation,
  lévolution et les interactions des coalitions
  concurrentes dacteurs étatiques et non-étatiques
  impliqués dans lélaboration dune politique
  étrangère