Comment passer de la gestion des finances publiques ax

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Comment passer de la gestion des finances
publiques axée sur les moyens à la gestion
budgétaire axée sur la performance? cas de
Madagascar

• Dr RAZAFINDRAVONONA Jean
• AfCoP, Nairobi du 23 au 25 Mai 2011

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Contexte

• La mondialisation, lévolution démographique, la
  place de la nouvelle technologie de
  linformation
• Luniformisation des conditionnalités des aides
  au développement
• La démocratisation qui a le souci de la qualité
  des services publics
• Ère de la nouvelle gestion publique
• Passage progressif de la gestion des finances
  publiques axée sur les moyens à la gestion
  budgétaire axée sur la performance à partir de
  2005

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Situation avant 2005 Budget des moyens

• Allocation budgétaire globale
• Priorité à la programmation des inputs
• Indicateur de performance taux de consommation
  de crédit et pas des indicateurs sectoriels
• Acteur budgétaire unique, limité et exprimant les
  besoins
• Inconvénient manque visibilité sur les
  objectifs de lexécution budgétaire
• Le budget a presque une structure purement
  comptable
• Une volonté politique de changement avec la
  conditionnalité des bailleurs (DSRP et IPPTE)

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Processus à partir 2005 Budget-Programme

• Ladoption de la Loi Organique relative aux Lois
  de Finances (LOLF) en 2004 et application à
  partir 2005
• Primauté de la performance dans le pilotage de la
  politique publique
• Application de lesprit de budget de programme
  et dun Cadre des Dépenses à Moyen terme (CDMT)
• Mise en place dun Système Intégré de la Gestion
  des Finances Publiques
• Mise en place dun système et doutils de suivi
  évaluation pour la conduite des réformes
• Formation aux acteurs de la chaîne de la dépense

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Volonté politique

• Les grands principes de la LOLF 2004
• Gestion basée sur la performance (obligation de
  résultats)
• Diversification et responsabilisation des acteurs
  (Coordonnateur des Programmes (CdP), Responsables
  des Programmes (RdP), Ordonnateurs, Gestionnaires
  dActivité, Personne Responsable des Marchés
  Publics,.)
• Renforcement du contrôle, notamment du Parlement
• Culture de redevabilité
• Liaison entre le budget et les indicateurs de
  performances

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Culture de performance

• Stratégies pluriannuelles de mise en œuvre des
  politiques publiques (du DSRP passant au MAP) ou
  planification
• Réforme administrative (décentralisation et
  déconcentration, proximité) et la pratique de la
  méritocratie
• Définition des indicateurs (de résultat, deffet
  et dimpact)
• Recherche dune meilleure qualité de service (par
  rapport à lusager), dune efficience dans la
  gestion (par rapport à largent du contribuable),
  de lefficacité socio-économique (par rapport au
  droit du citoyen), de la conformité aux
  procédures et de leffectivité des services
  faits.

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Mise en œuvre du budget programme

• Un travail de long haleine et en perpétuelle
  évolution. Pour, le cas malgache depuis 2004,
  pour le cas de la France 5 ans de préparation.
• Mise en place des acteurs CdP, RdP,
  Ordonnateur, Gestionnaire dactivité, souplesse
  de la gestion budgétaire et la responsabilisation
• Priorisation des allocations des ressources
  suivant la stratégie de pilotage des politiques
  publiques
• Analyse comparative  coûtefficacité ,  coût-
  avantage économique et sociale) en matière
  dinvestissement public

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Le Cadre budgétaire

• Nouvelle structure budgétaire vers une logique
  de Performance
• Des missions (50)
• Des programmes (132)
• Des OBJECTIFS (295) ET INDICATEURS
  DOBJECTIFS(688)
• Un découpage par catégorie de dépense(7)
• Deux documents de la Loi de Finances
• Un document de performance
• Un document budgétaire

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Des MISSIONS

• Une cinquantaine de missions dessinent les grands
  domaines des politiques de lÉtat.
• Le budget est voté par le Parlement au niveau de
  chaque mission, ce qui permet de mettre laccent
  sur les finalités des politiques publiques
  poursuivies. La mission, unité de vote des
  crédits, regroupe des programmes, relevant le cas
  échéant de ministères distincts. Elle ne peut
  être créée que par une Loi de Finances.

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MISSIONS

MISSIONS MISSIONS MISSIONS
Programme1 Programme 2 Programme3 MISSSION - Unité de vote - Mise en cohérence de stratégie
PROGRAMME -Spécialité de crédits -caractérisés par des objectifs assortis dindicateurs
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Des PROGRAMMES

• Environ (132)programmes délimitent des
  responsabilités de mise en œuvre des politiques.
• Chaque programme correspond à un ensemble
  cohérent dactivités confiés à un responsable,
  désigné par chaque ministre concerné, appelé
  "responsable de programme".
• Le responsable reçoit une enveloppe de crédits
  globale lui permettant de choisir les moyens les
  mieux adaptés à la réalisation des objectifs qui
  lui sont fixés. Les "programmes", unités de
  spécialité des crédits, constituent des
  enveloppes limitatives de crédits.

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Analyse comparative des structures budgétaires
Architecture du Budget de Moyens avant 2005 Architecture du Budget Programme après 2004
Un seul document  le budget où les Objectifs du Millénaire pour le Développement (OMD) ne ont pas bien identifiés Un seul document de budget aussi mais liant en même temps le crédit et les critères de performances. Les indicateurs des OMD ont été pris en compte
Crédit? 3.1.1.2. Budget global de la Direction Générale chargée de la transformation de léducation  350 456 230 FMG Mission ? 3. Transformation de léducation 350 456 230 FMG Programme ? 3. 1. Enseignement fondamental 123 675 600 FMG Objectifs ? 3. 1. 1. Assurer luniversalité dun enseignement primaire de qualité de 7 ans Indicateurs ? 3.1.1.1. Taux dachèvements dans le primaire  75 432 190 FMG
Programme  un sous objectif avec un responsable Relève dun même ministère Regroupe les crédits par actions Objectifs précis Résultats attendus faisant lobjet dune évaluation.

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Alignement de la Structure Programmatique et de
la Structure Administrative
STRUCTURE ADMINISTRATIVE STRUCTURE PROGRAMMATIQUE
MISSION SECRETAIRE GENERAL CORDONNATEUR DE PROGRAMME
PROGRAMME DIRECTION GENERALE RESPONSABLE DE PROGRAMME
CARTOGRAPHIE DES PROGRAMMES (Document de
Performance)
PROGRAMME OBJECTIF INDICATEUR DOBECTIF ACTIVITES PRINCIPALES
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Rôle accru du Parlement

• Dans l'examen du projet de Loi de Finances
• L'appréciation du budget en fonction des
  politiques publiques définies par le Gouvernement
  (PGE, document de stratégies, ...),
• Le vote au niveau des missions (art 48),
• La faculté de modifier la répartition des crédit
  entre programmes (art 49).
• Dans le contrôle de l'action de lexécutif (art.
  57)
• Une culture de  rendre compte  accrue (projets
  et rapports annuels de performance),
• Des instruments pour évaluer les résultats
  (indicateurs).

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Système de suivi-évaluation

• Automatisation des procédures budgétaires
• Mise en place des textes règlementaires
  facilitant la transparence, la traçabilité et le
  contrôle
• Mise en place doutils de suivi -évaluation
  intégrant tous les intervenants dans
  lAdministration à linstar du SNISE
• Plate forme déchange permettant un dialogue de
  gestion
• Transparence et réédition des comptes

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Limites de la gestion basée sur la performance

• Le document nest pas facile à comprendre et à
  suivre
• Limbrication dun indicateur à un montant de
  crédit donné donne limpression par exemple
  quavec un crédit ou un budget dun montant de
  75 432 190 FMG on peut atteindre facilement un
  taux dachèvements donné dans lenseignement
  primaire,  cest qui est un peu irréaliste
• Il est difficile dimplémenter un système de
  suivi régulier. Il sied de mentionner que la
  Direction Générale du Budget via la Direction de
  lExécution et du Synthèse Budgétaire effectue
  avec les Institutions et Ministères un suivi
  trimestriel de lexécution du budget.
• Difficulté dans le choix dindicateurs et des
  valeurs cibles
• La relation entre le Gouvernement et le Parlement
  nétait si fluide quon le pensait.

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Assouplissement et prochaines étapes 
2005 à 2007 (Tous les niveaux sont budgétisés) 2008 à 2010 (Les 2 niveaux uniquement sont budgétisés et les indicateurs sont décrits dans un document de performance)
Mission Programme Objectif Activité Indicateurs Mission Programme

• Deux documents et non un unique
• 1 document de crédit
• 1 document de performance