EL ACCESO UNIVERSAL EN TELECOMUNICACIONES 15 de mayo, 2003

1
ACCESO UNIVERSAL EXPERIENCIAS EN ECONOMÍAS MENOS
DESARROLLADAS15 de mayo, 2003
2
La razón principal para la inversión en
telecomunicaciones es la generación de una serie
de beneficios públicos importantes.

• Las ganancias de la eficiencia económica son
  atribuidas a la reducción del costo de las
  transacciones en el mercado, lo que puede tener
  un impacto en las economías locales, regionales y
  nacionales.
• Las economías de red que se generan porque al
  expandir la red telefónica los suscriptores
  valoran más el poder llegar a más personas.
• La expansión de los negocios y el potencial del
  efecto multiplicador en el empleo y en el
  consumo.
• Los beneficios de las mejoras de los servicios de
  educación y salud.
• El fortalecimiento de los lazos culturales y la
  contribución a la cohesión nacional y social.
• Seguridad

3
El apoyo al desarrollo de las telecomunicaciones
en economías menos desarrolladas debe considerar
tanto las condiciones de oferta como las de
demanda.
OFERTA

• Reformas sectoriales (privatización, rebalanceo
  tarifario, etc.)
• Políticas de promoción de competencia y
  eficiencia en el sector (lineamientos de
  competencia, políticas de regulación, asignación
  de espectro, etc.)

INTERVENCIÓN DEL ESTADO EN EL SECTOR TELECOM
DEMANDA 1/

• Esquemas de Output Based Aid

Fuente Telecommunications Regulation Handbook
1/ Población con bajos ingresos o en localidades
aisladas/ alejadas de difícil acceso geográfico,
cuya provisión privada no es rentable
4
Por el lado de la oferta, se debe construir un
marco institucional y regulatorio que permita el
desarrollo del acceso universal.
Creación de solución de univer-salidad, permitir
tarifas diferen-ciadas, interconexión, espectro,
etc.
Reglas acceso universal
Reglamentación específica del sector
Tarifas, interconexión, compe-tencia,
supervisión, consumidores, solución de
controversias
Privatización y liberalización del sector,
acompañado de regla-mentos de transparencia y de
definiciones claras entre espacios para el Sector
Privado y el Público
Reformas sectoriales
5
El mercado de telecomunicaciones de bajos
ingresos y rural tiene características propias
que hacen que se requieran medidas de regulación
específicas dentro del marco del sector.
Ejemplo estilizado

• Por ejemplo, debe permitirse la existencia de un
  sistema de precios diferenciado para el sector de
  bajos ingresos que se pueda enmarcar dentro de la
  regulación tarifaria del país de manera tal que
  sea atractivo para los operadores de
  telecomunicaciones.
• Este sistema incrementa el bienestar social del
  país en el que se aplique.
• De lo contrario, se requiere un subsidio con un
  mayor costo de oportunidad.

6
Otra lección aprendida en términos regulatorios
es mantener la neutralidad tecnológica en la
selección de las soluciones.

• Permitir el empleo de distintas tecnologías (como
  un GSM fijo, por ejemplo) hace que se pueda
  llegar a una solución de menor costo, que
  inclusive puede ser atractiva para operadores que
  ya se encuentran en el mercado.
• Asimismo, puede incrementar el interés de
  operadores nuevos.
• Contraejemplo Suitable Technology Clause en
  Tanzania.

7
Existen otras medidas específicas que son
necesarias para el desarrollo de una estrategia
de universalidad en telecomunicaciones

• Reglas de interconexión claras y específicas
  hacia las particularidades del sector rural y de
  bajos ingresos
• Manejo del espectro diferenciado (dado el
  distinto grado de uso del mismo, especialmente en
  zonas rurales)
• Indicadores o metas de calidad y confiabilidad
  del servicio especiales
• Mecanismos de incentivo a la performance y
  expansión del servicio (generación de uso y
  conexiones adicionales).
• Flexibilidad para compartición de infraestructura.

8
Respecto de las condiciones de demanda, el diseño
de esquemas de Output-Based Aid debe tomar en
cuenta tres preguntas principales
A quién financiar?
Criterios
Qué financiar?
Cómo financiar?
9

• Quiénes son los beneficiarios? Cómo focalizar?

• Qué servicios financiar?

• Rol y sostenibilidad de los fondos públicos

• Bajo qué modalidad financiar?

• Quién es elegible para dar el servicio?

• En qué ambiente competitivo?

• Cómo ligar el pago al desempeño?

• Otros aspectos contractuales

• Administración del esquema

10
A QUIÉN FINANCIAR?
Uno de los componentes del acceso universal es el
acceso geográfico el derecho de acceder a
servicios de telecomunicaciones en toda la
extensión del territorio nacional.

• Establecer nuevos teléfonos en centros poblados
  distintos debe ser lo prioritario, dado que las
  zonas nuevas expanden el área de cobertura y el
  número de usuarios potenciales.
• Extender los límites geográficos de la red
  existente beneficiará a todos los consumidores
  potenciales disminuyendo la distancia promedio
  entre los usuarios potenciales y la red nacional.
• Los beneficios del acceso geográfico se
  alcanzarán de mejor manera al apoyar los patrones
  de comunicación existentes y en desarrollo.
• El tamaño de los centros poblados es el criterio
  principal para la inclusión de éstos al grupo
  objetivo y están calificados por un requerimiento
  de la inclusión las capitales de distrito y los
  centros poblados que sean de preferencial interés
  social.

11
La focalización determina a los beneficiarios
potenciales. Ello es clave para asignar de manera
costo-eficiente los recursos del Fondo.
Focalización de la población beneficiada para el
servicio de telefonía pública rural Nicaragua
DENSIDAD Y CONCENTRACIÓN POBLACIONAL
INGRESOS
PENETRACIÓN TELEFÓNICA
POTENCIAL ECONÓMICO
ACCESO / INFRAESTRUCTURA
Bajos costos de proveer ss telecom
Realizan act econ y comerc
Con más de 500 habitantes
Altos costos de proveer ss telecom
Comunidades sin acceso telefónico
No realizan act econ y comerc
Pobres
Comunidades con acceso telefónico (al menos un
teléfono)
Con menos de 500 habitantes
No pobres
Una buena estrategia de focalización permitirá
reducir los recursos que se necesiten para la
solución de universalidad.
12
Las herramientas de mapas georreferenciados son
de alta importancia para una buena focalización,
así como el contar con información detallada en
el nivel de localidad.

• La herramienta georreferenciada es útil para
  enriquecer la data y generar una herramienta para
  la selección de localidades (la cual incluso se
  puede desarrollar sobre el mismo mapa).
• Por ejemplo, en Guatemala, se afinó la estrategia
  rural existente a través del uso de mapas
  georreferenciados que mostraban variables como
  tenencia de teléfono y acceso a carreteras.
• La combinación con información estadística
  detallada en el nivel de localidad permite una
  selección óptima de beneficiarios y evita la
  duplicación de infraestructura.

SIG GUATEMALA
13
QUÉ FINANCIAR?
En los países en desarrollo, las políticas
efectivas de universalidad deben dar prioridad a
los servicios de acceso público.

• La prioridad principal es el acceso a los
  servicios de telecomunicación (teléfonos
  monederos, centros comunitarios, teleboutiques,
  terminales de acceso comunitario a Internet o
  medios similares) a una distancia aceptable
  para cualquier persona.
• La inclusión de servicios no debe ser demasiado
  ambiciosa, ya que ello puede restar el atractivo
  del proyecto a los postores. Según el desarrollo
  de cada proyecto, se podrán ir aumentando
  gradualmente servicios adicionales como el acceso
  a transmisión de datos, fax o Internet.
• Cabe añadir que es muy importante establecer
  parámetros razonables de calidad y continuidad de
  servicio, tanto para el consumidor (calidad y
  continuidad aceptables) como para el operador del
  servicio (adaptables a las circunstancias
  geográficas y económicas de la región).

14
CÓMO FINANCIAR? ROL DEL ESTADO
Un acceso universal bien focalizado requiere el
rol subsidiario del Estado que implica una
participación de la inversión pública en un
contexto de escasez de recursos públicos.
DÉFICIT FISCAL TOTAL - 1999
( del PBI)
7,76
7,14
3,83
3,78
2,88
2,42
2,29
2,23
1,46
1,03
Argentina
Bolivia
Brasil 1/
Colombia
Costa Rica
Nicaragua 1/
Peru
Venezuela
Bajos
Ingresos
ingresos
medio bajos
1/ A 1998 Fuente Banco Mundial
Los recursos del Tesoro Público deben emplearse
de manera cautelosa y razonable.
15
Asimismo, el empleo de los fondos públicos tiene
un costo de oportunidad, el cual influye en los
proyectos que se decida llevar a cabo.

• La pregunta central en la Economía Pública es
  determinar el nivel adecuado de los gastos
  públicos y luego el nivel impositivo.
• De este modo, se debe contar con una idea de la
  relación entre el beneficio y el costo total del
  gasto público, incluida la pérdida de eficiencia
  producida por la recolección de impuestos.
• Por ejemplo, por cada sol recaudado, el costo en
  comparación es de 1,2 soles. Sin embargo, si se
  aplican impuestos discriminatorios, el costo
  subiría a 4 soles.

16
En qué rubro concentrar el gasto público en
áreas de bajos ingresos? En qué momento efectuar
qué tipo de inversión?

• Complementaria a la inversión en infraestructura

17
CÓMO FINANCIAR? MODALIDADES
Existen cuatro mecanismos para financiar las
políticas de universalidad
Obligaciones de Servicio
Subsidios Cruzados
Mecanismos de financiamiento
Cargos de Déficit de Servicio
Fondos de Acceso Universal
18
Los fondos de universalidad son considerados como
la mejor manera de desarrollar las
telecomunicaciones en áreas no rentables.

• Recolectan los ingresos de fuentes diversas y los
  desembolsan en una manera dirigida de manera
  justa para alcanzar objetivos de universalidad
  específica.
• Los fondos más eficientes proveen subsidios
  relativamente pequeños para incentivar a
  operadores privados a proveer servicios a áreas
  definidas.
• Generalmente, se administran independientemente
  del operador dominante.
• Se pueden utilizar para subsidiar niveles
  existentes de servicio universal, o para proveer
  de nuevo acceso o servicio universal a través de
  nuevo desarrollo de red, sobre todo hacia áreas
  no económicas.
• Los mecanismos de competencia en la asignación de
  los recursos del Fondo disminuyen el costo para
  el Estado.
• Se promueve el desarrollo de infraestructura
  adicional complementaria.

19
CARACTERÍSTICAS DE UN BUEN FONDO DE UNIVERSALIDAD

• Administración independiente - no está
  relacionado con operadores de telecomunicaciones.
• Financiamiento transparente
• Neutral en el mercado - no favorece a operadores
  dominantes ni a nuevos entrantes.
• El fondo se destina a beneficiarios específicos
  (e.g. regiones de costo alto, áreas rurales sin
  servicio, población de bajos ingresos, sectores
  educación y salud).
• Los subsidios deben ser relativamente pequeños
  sólo deben subsidiar la parte no económica del
  servicio (el sector privado debe financiar el
  resto).
• Proceso de subastas competitivas para la
  implementación de proyectos de universalidad p.
  ej .se le debe conceder el subsidio y los
  derechos de construir y operar la red para
  expandir el servicio al menor postor.

20
CÓMO FINANCIAR? ELECCIÓN DE PROVEEDORES
El proveedor elegido será aquél que provea el
menor subsidio y que cumpla con ciertas
condiciones mínimas de precalificación.

• No deben imponerse restricciones de tecnología a
  los postores, dado que ello podría impedir el
  ingreso de tecnologías de menor costo.
• Sin embargo, sí se debe llevar a cabo un proceso
  de precalificación de los postores que permita
  minimizar la maldición del ganador.
• Asimismo, el proceso debe ser atractivo para los
  postores. En este sentido, los elementos críticos
  son
• Conocer el nivel de riesgos que enfrentarán lo
  mejor posible
• Escala adecuada del esquema
• Credibilidad del esquema de pagos

21
Sin embargo, sí se debe llevar a cabo un proceso
de precalificación de los postores que permita
minimizar la maldición del ganador.

• Algunos criterios incluyen
• Demostrada capacidad financiera en relación con
  el tamaño del proyecto (ratios, ingresos mínimos,
  patrimonio, etc.).
• Demostrada experiencia en operaciones o
  instalaciones de infraestructura de
  telecomunicaciones en áreas rurales.

22
CÓMO FINANCIAR? AMBIENTE COMPETITIVO
Los esquemas de Output-Based Aid permiten
enfoques más competitivos que los esquemas
tradicionales.

• Se pueden presentar tres formas de competencia
• Competencia por el mercado Los proveedores
  potenciales participan en una subasta para servir
  a un mercado monopólico bajo una franquicia
  limitada en el tiempo? más apropiado para
  soluciones de acceso universal rural.
• Competencia en el mercado Los proveedores de
  servicio compiten directamente entre ellos para
  servir a beneficiarios determinados.
• Competencia yardstick Cuando se emplea data
  comparativa sobre la performance de diferentes
  proveedores de servicio para simular algunas
  características de la competencia en el mercado.

23
CÓMO FINANCIAR? RELACIÓN ENTRE EL PAGO Y EL
DESEMPEÑO

• Para desarrollar un esquema en el cual se ate el
  pago al desempeño, se plantean dos preguntas
  clave
• Cuál es el monto y la forma de pago?
• La manera más flexible y transparente es el pago
  en efectivo.
• Para determinar el monto, es recomendable emplear
  esquemas de subsidio mínimo.
• Cuál es la estructura de los pagos?
• Si bien lo óptimo es ligar la entrega de los
  pagos a la entrega efectiva de servicios, en
  economías menos desarrolladas puede ser necesario
  hacer una entrega parcial al inicio del contrato
  para aumentar el interés de los postores.
• El balance entre la entrega de los pagos es
  distinto en cada caso.

24
CÓMO FINANCIAR? OTROS ASPECTOS CONTRACTUALES

• Otros aspectos contractuales que deberán ser
  revisados incluyen
• Naturaleza legal del contrato
• Duración del contrato
• Resolución de controversias
• Garantías

25
CÓMO FINANCIAR? ADMINISTRACIÓN DEL FONDO

• Dos opciones

Opción 1
Opción 2
Administrador
Administrador con roles de agente de pagos y de
verificación
Supervisión
Supervisión
Agente de pagos
Agente de verif. serv.
Pago
Monitoreo
Pago
Monitoreo
Servicio
Servicio
Provee-dor de servicios
Provee-dor de servicios
Beneficiarios
Beneficiarios
Fuente Banco Mundial
26
LECCIONES APRENDIDAS EN ECONOMÍAS MENOS
DESARROLLADAS (1)
Existen ciertos criterios institucionales que
deben replicarse en la implementación de los
fondos de acceso universal.

• Es importante que el Fondo cuente con un mandato
  legal claro y con apoyo político amplio y
  continuo para ser implementado.
• Se debe definir con claridad el balance entre el
  Sector Privado y el Sector Público en la
  provisión de servicios.
• Contrato de concesión vs. contrato de
  financiamiento
• Es clave tener un administrador independiente con
  personal idóneo para manejar el Fondo.
• Se debe contar con mecanismos adecuados de
  resolución de controversias.
• El Fondo debe respetar la neutralidad tecnológica
  y la neutralidad de servicios por financiar.

27
LECCIONES APRENDIDAS EN ECONOMÍAS MENOS
DESARROLLADAS (2)
Otras lecciones aprendidas

• Llevar a cabo una línea de base inicial es
  necesario para la medición de impacto de los
  proyectos.
• Realizar proyectos pilotos previos permite lograr
  ahorros importantes (sobre todo en proyectos de
  ICTs).
• La supervisión del concurso es clave.
• Es clave manejar los costos de supervisión
  aprovechando la obtención de información en línea
  y de manera prevista por los operadores.
• Se requiere un adecuado balance de garantías para
  mitigar riesgos.
• Asegurar la sostenibilidad de los proyectos.