Estructuras Tarifarias y Equidad

1
Estructuras Tarifarias y Equidad

• Esteban M. Greco
• Módulo Interdisciplinario Emergencia Económica,
  Crisis Energética y Cambios Regulatorios
• CEARE - Septiembre 2004

2
ESTRUCTURA DE LA PRESENTACIÓN

• Varios objetivos y un instrumento la estructura
  tarifaria
• Política Social en Sectores de Infraestructura
  Acceso y Capacidad de Pago
• Herramientas Analíticas
• Situación en Argentina Gas y Electricidad
• Acceso/Cobertura
• Capacidad de pago
• Evaluación del impacto distributivo de políticas
  existentes y alternativas

3
Objetivos e Instrumentosde Política Económica
en Sectores de Infraestructura

• Objetivos
• Equidad
• Eficiencia
• Financiamiento

• Instrumentos
• Tarifas
• Impuestos
• Subsidios / Programas Sociales

• Cuando se persiguen varios objetivos con un
  instrumento (vgr.tarifas) surgen conflictos
  (trade-offs) que derivan en resultados de óptimos
  restringidos (segundo mejor)
• Eficiencia vs. Financiamiento p?CMg
• Eficiencia vs. Equidad? si no hay subsidios
  explícitos se puede presentar este conflicto al
  fijar tarifas

4
Estructuras Tarifarias Eficiencia vs.
Financiamiento

• Establecer tarifas iguales a los costos
  marginales no le permitiría recuperar el costo
  del servicio (si hay economías de escala
  CMgltCMe) Conflicto de objetivos (trade-off)
  eficiencia vs. financiamiento
• Existen distintas vías para permitir el
  financiamiento minimizando las pérdidas de
  eficiencia
• Tarifas lineales a la Ramsey el apartamiento
  entre precios y costos marginales es mayor en los
  servicios con menor elasticidad (servicios i y j)

5
Estructuras Tarifarias Eficiencia vs.
Financiamiento

• Tarifas no lineales
• Coase (1946) cargo variableCMg y cargo fijo que
  recupere los demás costos (supone que todos los
  usuarios permanecen en el mercado)
• Podrían excluirse usuarios dispuestos a pagar más
  que CMg
• Tarifa en 2 partes como fijación de precios en 2
  mercados
• participación (cargos fijos) usuarios óptimo
  en el mercado
• cantidades (cargos variables) volúmenes
  eficientes de consumo
• Ng y Weiser (1974) Brown y Sibley (1986)
  aplican criterio de Ramsey para determinar cargos
  fijos y variables
• Si usuarios tiene una menor elasticidad precio
  que el consumo altos cargos fijos y bajos cargos
  variables
• Situación inversa cargos fijos bajos y mayor
  desviación entre cargos variables y CMg

6
Estructuras Tarifarias Eficiencia vs. Equidad

• Cargos fijos altos resultantes de la baja
  respuesta del de consumidores ante variaciones
  en el cargo fijo (lo cual puede darse en
  electricidad) podría cargar sobre los pobres el
  financiamiento de los costos fijos.
• Corrección de Feldstein (1972) a la regla de
  Ramsey
• di característica distributiva del servicio i
• La característica distributiva es mayor en los
  servicios en los cuales la participación de los
  más pobres en el consumo es más alta (no la
  participación del bien en el presupuesto de los
  más pobres)
• Implica que la valoración social de 1
  adicional de ingreso para los más pobres es mayor
  que para los más ricos

7
Estructuras Tarifarias Eficiencia vs. Equidad

• Por ejemplo el servicio de electricidad tiene una
  d mayor que el de telecomunicaciones
• En gas la d del servicio de distribución por
  redes es menor que la del GLP en garrafas
• Feldstein aplica la corrección a la regla de
  Ramsey sobre los cargos variables, pero supone
  que la cantidad de usuarios no varía con el cargo
  fijo
• Navajas y Porto (1989) extienden el criterio de
  equidad a la determinación del cargo fijo,
  considerando que la cantidad de usuarios puede
  variar con éste
• ? La introducción de consideraciones de equidad
  puede llevar a estructuras tarifarias con menores
  cargos fijos y mayor apartamiento entre cargo
  variable y CMg
• ? Problema de focalización en función del consumo

8
Comparación de estructuras de tarifas lineales
9
Comparación de estructuras de tarifas no lineales
10
Ampliando la perspectiva Política Social en
Sectores de Infraestructura

• En la medida que se desarrollen instrumentos de
  política social menos distorsivos destinados a
  compensar a los más pobres puede aliviarse el
  conflicto entre eficiencia y equidad
• Los objetivos sociales en los servicios de
  infraestructura están típicamente asociados al
  concepto de universalidad, el cual implica
  considerar dos dimensiones principales y
  complementarias
• el acceso a los servicios (medido por la
  cobertura)
• la capacidad de pago de los usuarios de menores
  recursos (asequibilidad)
• La utilización de la estructura tarifaria con
  objetivos de equidad normalmente se dirige a la
  capacidad de pago de los usuarios existentes y no
  al acceso de nuevos usuarios al servicio

11
Instrumentos para mejorar o facilitar el acceso

• Obligación de Servicio
• La forma más común es imponiendo requisitos de
  Servicio Universal (USO)
• Complementos a la USO para hacerla operativa (a)
  especificar con detalle cuál es la obligación
  (metas de conexión) y (b) la forma en que se
  financiará
• Reducir los costos de conexión
• Financiamiento de los costos de
  expansión/conexión (ej. Expansión de redes e
  instalaciones internas)
• Contribución de usuarios existentes a la
  incorporación de usuarios nuevos (roll-in /
  subsidios cruzados)
• Subsidios explícitos a la conexión por parte del
  estado (cuando están disponibles)

12
Instrumentos para mejorar la capacidad de pago de
los más pobres

• Subsidios (o reducciones impositivas)
  específicos disminuyen la tarifa de los más
  pobres
• Provisión de Vouchers aumentan capacidad de pago
  de los más pobres
• Sistemas prepagos y de límites al consumo
  facilitan el pago
• disminuyen las desconexiones
• mejoran la relación entre monto y frecuencia de
  los pagos y liquidez del hogar
• Estructura tarifaria (conflictos de objetivos)
• Rebalanceo cargo fijo/cargo variable
• Auto selección opción de distintos planes (cf
  alto y cv bajo vs. cf bajo y cv alto)
• Tarifas en bloques crecientes

13
Calibrando el instrumento

• Fuente de financiamiento
• Presupuesto nacional/impuestos
• Tarifas (conflicto de objetivos),
• Focalización cómo seleccionar a los
  beneficiarios
• Consumo
• Baja correlación con el ingreso y con la pobreza
• Factores como el elevado número de miembros en la
  familia, varias familias conviviendo en un mismo
  hogar, acuerdos entre vecinos, etc. hacen que el
  consumo de los pobres no sea bajo.
• Características socioeconómicas (indicadores
  multidimensionales) mejor focalización y
  aplicable a distintos sectores
• Hacinamiento, Vivienda inconveniente, Condiciones
  sanitarias insatisfactorias, Menores, Escolaridad
  del Jefe de hogar

14
Herramientas Analíticas

• Error de Inclusión (EI) Porcentaje de
  beneficiarios del subsidio que no son pobres
  (EIBNP/B)
• Error de Exclusión (EE) Porcentaje de los pobres
  que no reciben subsidio (EE1-(BP/P)

15
Herramientas Analíticas
Focalización de un subsidio a la electricidad
sobre la base del nivel de consumo en GBA
Fuente Banco Mundial/CEER-UADE
16
Herramientas Analíticas
Focalización de un Programas Sociales Existentes
Fuente Banco Mundial/CEER-UADE
17
Situación en Argentina Sectores de Gas y
Electricidad

• Ausencia de política social integrada hacia
  sectores de infraestructura
• Marcos regulatorios prescriben subsidios
  explícitos extra tarifarios (no subsidios
  cruzados)
• Art.2 LG y LE c) objetivos de igualdad, no
  discriminación y uso generalizado d) tarifas
  justas y razonables
• Art.41 LG, 42 e)LE En ningún caso los costos
  atribuibles al servicio prestado a un consumidor
  o categoría de consumidores podrán ser
  recuperados mediante tarifas cobradas a otros
  consumidores.
• Art.48 LG el PEN propondrá al CongresoNacional
  otorgar subsidios, los que deberán ser explícitos
  y contemplados en el presupuesto nacional.

18
Situación en Argentina Sectores de Gas y
Electricidad

• En 1993, al inicio del proceso de privatización
  tarifa social para los jubilados que
  involucraba un descuento sobre las tarifas de
  agua, electricidad y gas, dentro de ciertos
  límites de consumo. En 1997 se reemplazaron por
  un monto fijo agregado directamente a las
  pensiones
• Sector Eléctrico Fondo Nacional de Energía
  Eléctrica (FNEE) establecido por la Ley 24.056 y
  financiado por un recargo de 2,4 por MWh
  transado en el mercado mayorista.
• 60 Fondo de Compensación Tarifaria (FCT)
  descuentos tarifarios en las Provincias
• aplican a todo tipo de tarifas y no solamente
  residenciales
• diversos esquemas de tarifa social en unas 18
  provincias
• subsidios más comunes bajos consumos, a
  jubilados, por zonas geográficas, para villas de
  emergencia, para familias carentes
• 40 Fondo de Desarrollo Eléctrico del Interior
  (FEDEI) con el objetivo de financiar la
  electrificación rural.

19
Situación en Argentina Sectores de Gas y
Electricidad

• Sector Gas subsidio para la región Patagónica
  que beneficia alrededor de medio millón de
  personas y es destinado a los consumidores
  patagónicos de gas natural y GLP (tanto por redes
  como en garrafas).
• No es estrictamente un esquema que busque la
  equidad sino que se justifica por razones
  geográficas y climáticas
• Desde su inicio, este subsidio se pagó
  directamente con fondos del Tesoro Nacional
  (valor del orden de 100 millones en los últimos
  años)
• Hubo un cambio en la política de financiamiento
  sustituyendo el subsidio directo coparticipable,
  por un subsidio cruzado donde los aportantes
  pasan a ser todos los consumidores de gas natural
  por redes (Fondo Fiduciario que se constituye con
  un recargo del 7 sobre el precio del gas).

20
Cobertura
21
Cobertura
Acceso a servicios públicos por quintil de
ingresos (2002)
22
Cobertura

• Diferencias relevantes entre gas y electricidad
  en gas la cobertura es significativamente menor
  en los estratos más pobres
• El crecimiento de la cobertura fue mayor en los
  estratos de menores ingresos
• GLP situación inversa al gas por redes, mayor
  participación de los estratos pobres en su
  consumo
• Cobertura del servicio de gas tiene límites
• Condiciones de seguridad de la vivienda
• Costo de oportunidad de los recursos en las
  zonas alejadas de la red y con baja densidad
  puede ser más eficiente subsidiar el consumo de
  GLP (por redes o envasado)

23
Porcentaje de hogares por quintil de ingreso que
informan haber sido desconectadosMayo/Junio 2002
Cobertura
Fuente Encuesta OPSM/Banco Mundial
24
Resumen del impacto de la crisis en la cobertura
de servicios
Cobertura
Fuente CEER-UADE
25
Capacidad de pago
Porcentaje de hogares por quintil de ingresoque
informan haber caído morososMayo / Junio 2002
Fuente Encuesta OPSM/Banco Mundial
26
Capacidad de pagoEstructuras Tarifas
Residenciales

• Electricidad
• Cargo fijo cargo variable
• Variantes por provincia Tarifas en 2 partes,
  Bloques crecientes y Bloques decrecientes
• Gas
• Pre-crisis
• Cargo fijo cargo variable lineal
• Tarifas en 2 partes excepto en Patagonia, donde
  hay bloques crecientes que varían por provincia y
  estación
• Post-crisis
• R1, R2 y R3
• Segmentación de los incrementos previstos

27
Capacidad de pago
Valor absoluto de los cargos fijos y porcentaje
de los mismos en la facturación de los servicios
(Mensual)
Fuente CEER-UADE
28
Capacidad de pago
Asequibilidad de Servicios Públicos por quintil
de ingresos a nivel nacional
Fuente Banco Mundial/CEER-UADE
29
Evaluación políticas existentesElectricidad
Distribución de recursos del FCT versus
distribución de pobres
Fuente Banco Mundial/CEER-UADE
30
Evaluación políticas existentesGas
Patrón de incidencia del Subsidio Patagónico
Fuente Banco Mundial/CEER-UADE
31
Evaluación políticas alternativasElectricidad

• La cobertura casi universal por lo tanto las
  políticas sociales se concentran en el subsidio
  al consumo
• BM/CEER (2003) simulaciones subsidio a un
  consumo meritorio de 240 Kwh/bimestre para
  hogares identificados como pobres (con los fondos
  disponibles 100 MM/año)
• 2 variantes asignaciones FCT actuales y
  ajustadas al de pobres de c/provincia

32
Evaluación políticas alternativasElectricidad
Subsidio al consumo meritorio de hogares pobres
según indicador multidimensional
Fuente Banco Mundial/CEER-UADE
33
Evaluación políticas alternativasGas

• La cobertura es menor en los quintiles más bajos
  subsidiar el acceso al servicio tiene un mayor
  impacto distributivo que subsidiar el consumo
• BM/CEER (2003) simulación de 3 alternativas de
  subsidio por un monto similar al Subsidio
  Patagónico (100 MM/año)
• Subsidio a un consumo meritorio para hogares
  identificados como pobres a nivel nacional
• Subsidio a un consumo meritorio de GLP en
  garrafas de los hogares pobres
• Subsidio a la conexión al gas natural

34
Evaluación políticas alternativasGas
Fuente Banco Mundial/CEER-UADE
35
Evaluación políticas alternativas
Costo de subsidiar el acceso al GN vs. Consumo GLP
Nota Precios de 2002
36
Evaluación políticas alternativas