Presentaci

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Secretaría de Hacienda y Crédito Público
Presupuesto en México XVI Seminario Regional
de Política Fiscal (CEPAL ILPES) II Reunión de
Responsables de Presupuesto de América Latina
(PUMA OCDE) Santiago de Chile Enero, 2004
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• Contenido
• Modernización de la administración pública
• Hacia un presupuesto por resultados
• Siguientes pasos
• Reasignación de gasto 1990 2004
• Papel del legislativo en la aprobación del
  presupuesto

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I. Modernización de la administración pública

• En los últimos años, las estructuras políticas,
  económicas y sociales de México se han
  transformado de manera importante.
• La sociedad mexicana se ha vuelto más
  participativa y exige mejores bienes y servicios
  públicos.
• El Congreso y los medios de comunicación le dan
  cada vez mayor seguimiento al uso de los recursos
  públicos

Mayor participación ciudadana
Mejor uso de los recursos públicos
Modernización de la administración pública
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II. Hacia un presupuesto por resultados

• Avances
• 1997 2000 Establecimiento de la NEP y el SED
  (primeros pasos hacia un presupuesto por
  resultados)

Propósitos de las políticas públicas

• Estructura
• programática
• (avance considerable)

Misión de las dependencias
Quehacer de las unidades responsables
Administración por resultados
Costo de los programas y políticas de gobierno

• Evaluación del
• desempeño
• (avance moderado)

Medición del desempeño
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II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)

• 2001 2004 Innovaciones
• Nueva presentación del presupuesto
• Simplificación del proceso presupuestario
• Nueva clasificación funcional
• Impulso a la asignación de presupuestos con base
  a metas
• Mayor calidad en la definición de metas e
  indicadores

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II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)

• Nueva presentación del presupuesto
• Anteriormente, la información del presupuesto se
  presentaba en un paquete de 6 tomos con un total
  de 6 mil páginas
• Para cualquier analista, tomador de decisiones o
  simple ciudadano, ello significaba perderse en un
  mar de información
• A partir del proyecto de presupuesto para 2003,
  la información relevante en materia de
  presupuesto se presenta en un solo tomo que
  contiene
• La Exposición de Motivos global del presupuesto
  (alrededor de 70 páginas)
• La información específica para cada dependencia o
  entidad gubernamental, conformada por
• Exposición de Motivos específica (2-3 páginas)
• Metas presupuestarias (3-6 páginas)
• Análisis administrativo del gasto (1 página)
• Clasificación económica del gasto (1 página)
• La información más detallada se presenta en los
  restantes tomos en forma de anexos

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II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)

• Ejemplo del presupuesto de la Secretaría de Salud
  para 2004

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II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)
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II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)
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II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)
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II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)
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II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)
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II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)
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II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)

• Simplificación del proceso presupuestario
• Adecuación de la normatividad
• Se elaboró un nuevo Manual de Normas
  Presupuestarias, que redujo el número de normas
  en 30 por ciento

Número de disposiciones en el Manual de Normas
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II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)

• Simplificación del proceso presupuestario
• Modernización tecnológica
• La elaboración del proyecto de presupuesto para
  2004 se llevó a cabo a través de un nuevo sistema
  integral y en línea que redujo el papeleo y el
  burocratismo

Sistema integral
Modelo anterior
Esfuerzo empleado
3 semanas promedio por dependencia
5 días promedio por dependencia
Estacionalidad
Concentración de trabajo en 1.5 meses
Distribución del trabajo en 10 meses
En línea, todo se maneja en forma electrónica sin
papel
Concertación de estructuras programáticas
En forma manual a través de oficios
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II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)

• Nivel de agregación para la aprobación del
  presupuesto
• Para este año, la aprobación del presupuesto se
  hizo por capítulo de gasto, en lugar de partida
  presupuestal, con algunas excepciones
• Ello significó una reducción drástica, de
  alrededor de 80 por ciento, en el número de
  claves presupuestarias que tiene que aprobar la
  Cámara de Diputados
• Con ello se otorgó mayor flexibilidad a las
  dependencias para asignar su presupuesto,
  enfocándose a la obtención de resultados

Ejemplo de los niveles de agregación del
presupuesto
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II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)

• No obstante, existen excepciones como resultado
  del proceso de negociación del presupuesto en la
  Cámara de Diputados y por el interés de ésta de
  aprobar ciertas partidas o conceptos específicos.
• Por ejemplo

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II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)
Nivel de agregación del control presupuestario
por objeto de gasto
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II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)
Número de claves presupuestarias
-39
-78
Por la simplificación programática (menos
proyectos, procesos, etc.)
Efecto por la simplificación para el control
presupuestario
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II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)
Número de adecuaciones presupuestarias
18,706
-33
12,500
Internas
Externas

estimado Las adecuaciones
son mucho más expeditas con el sistema en línea
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II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)
Simplificación del proceso de programación y
presupuesto (horas hombre)
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II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)
Tiempo dedicado al proceso de programación y
presupuesto (horas hombre estimadas)
-83
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II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)
Actualización de la clasificación funcional
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II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)
Actualización de la clasificación funcional
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II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)

• Impulso a la asignación del presupuesto con base
  en metas
• En 2003, se estableció una metodología para la
  determinación de indicadores y metas de
  desempeño.
• Actividades institucionales (AI) son las
  acciones que llevan a cabo las dependencias para
  dar cumplimiento a los programas encomendados.
  Cada AI tiene asignado un objetivo
• Constituye la vinculación de las leyes y
  reglamentos que sustentan la organización del
  gobierno con los objetivos de los programas de
  gobierno
• Existe una asignación de gasto en varias UR que
  se identifica con la AI
• Metas (resultados) son los productos (bienes y
  servicios) que proporcionan las dependencias y
  que deben vincularse con las asignaciones de
  gasto
• Indicadores de resultados (IR) corresponden a la
  definición de un índice o fórmula que puede ser
  evaluado numéricamente
• Metas específicas son las valoraciones numéricas
  de los IR que las dependencias se proponen
  alcanzar en un periodo determinado
• Hay un responsable de la meta o indicador

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II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)
MEJORA LA VINCULACIÓN FUNCIONAL-PROGRAMÁTICA
AI eje del presupuesto por resultados
FUNCIONES Gobierno, desarrollo social y
desarrollo económico
PROGRAMAS Sectoriales, regionales, especiales
METAS PRESUPUESTARIAS
ACTIVIDAD INSTITUCIONAL
MEJORA EL AGRUPAMIENTO ADMINISTRATIVO
URs Agrupamiento a nivel subsecretaría u
oficialía mayor
Actividades prioritarias Proyectos de
inversión, programas sujetos a reglas de
operación, actividades relevantes y otras
actividades prioritarias
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II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)

• Las metas de una dependencia deben
• Estar enfocadas a resultados, no a insumos
• Estar bajo el control de dicha dependencia
• Tener una vinculación clara con el presupuesto
• Ser verificables de preferencia por terceros
  (objetivo)
• Cubrir la totalidad o la mayor parte de las
  actividades que desarrolla cada dependencia
• Ser informativas para la sociedad, el Congreso y
  el resto del gobierno
• Los IR pueden cubrir las dimensiones de
• Cantidad
• Calidad
• Oportunidad
• Costo de los bienes y servicios
• Cada AI puede tener una o más metas y cada meta
  puede tener uno o más IR

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II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)
Número de indicadores
-62
Indicadores de insumos, gestión y de procesos
Indicadores orientados a resultados
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II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)

• Ejemplos del Presupuesto de Egresos de 2004

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II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)
Todavía hay que reducir sustancialmente el número
de metas e indicadores y mejorar su calidad (y
la de las actividades institucionales)
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II. Hacia un presupuesto por resultados (cont.)

• Mejor definición de metas e indicadores
• El Presidente de la República ha tenido una
  participación directa en el proceso, motivando a
  los secretarios a hacer suyo el proyecto
• El Presidente definió sus metas de gobierno y con
  base en ello se establecieron indicadores para
  medir los resultados de la gestión gubernamental

Compromisos del Presidente con la sociedad
El Presidente acuerda las metas a cumplir por
cada dependencia
Las dependencias instruyen a las unidades responsa
bles de los programas a desarrollar para
cumplir con las metas (desdoblamiento de metas)
Las unidades formulan el presupuesto para garantiz
ar el cumplimiento de metas
Elaboración del proyecto de presupuesto con base
en los compromisos del Presidente con la sociedad
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III. Siguientes pasos

• Para este año se tienen tres proyectos
  específicos para avanzar en la consolidación de
  un presupuesto por resultados
• Mejorar las definiciones de las actividades
  institucionales de cada dependencia

Ejemplos de los problemas observados en la
definición de las actividades institucionales
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III. Siguientes pasos (cont.)

• Avanzar en la definición de los indicadores de
  resultados
• Se propone hacer un mayor uso de estadísticas
  disponibles en el INEGI o en fuentes
  independientes, a fin de fortalecer la
  objetividad del sistema

Ejemplos de la deficiente definición
de indicadores de resultados
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III. Siguientes pasos (cont.)

• Analizar las posibilidades de mejora en la
  clasificación administrativa, procurando una
  mayor homogeneidad en las unidades responsables
  con las que se integra el presupuesto
• La clasificación administrativa debiera hacerse
  con base a la asignación de responsabilidades
  (actividades institucionales) y no sólo con base
  a su manejo presupuestal independiente

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IV. Reasignación de gasto 1990 - 2004

• El déficit público en el periodo 1990 - 2004
• Durante el periodo 1990 2004 el déficit
  económico del sector público se ha reducido de
  niveles de 2.6 por ciento como porcentaje del PIB
  a 0.3 por ciento previsto para 2004.

Déficit económico(porcentaje del PIB)
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IV. Reasignación de gasto 1990 2004 (cont.)

• Evolución del gasto
• El gasto público federal, excluyendo la
  amortización de la deuda, ha pasado, como
  porcentaje del PIB, de 28.9 por ciento en 1990 a
  23.1 por ciento previsto para 2004. El gasto
  programable, que excluye intereses y
  participaciones a estados y municipios, pasó de
  15.9 a 16.5 por ciento.

Gasto neto total y gasto programable(porcentaje
del PIB)
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IV. Reasignación de gasto 1990 2004 (cont.)

• Evolución de gasto en desarrollo social
• El gasto en desarrollo social como
  porcentaje del gasto en programas se incrementó
  de 38.2 por ciento en 1990 a 61.1 por ciento
  previsto para 2004.

Participación del gasto en desarrollo social en
el gasto programable(porcentaje)
38
IV. Reasignación de gasto 1990 2004 (cont.)

• Gasto programable y gasto en desarrollo social
• El gasto en desarrollo social ha crecido casi el
  triple que el gasto programable total

Gasto programable y gasto en desarrollo
social(crecimiento real acumulado)
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IV. Reasignación de gasto 1990 2004 (cont.)

• Gasto federal en educación
• El aumento en el gasto social se explica en gran
  medida por el gasto educativo

Gasto federal en educación(miles de millones de
pesos de 2004)
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IV. Reasignación de gasto 1990 2004 (cont.)

• Programas de combate a la pobreza
• y por el crecimiento en los programas federales
  de combate a la pobreza.

Programas federales de combate a la
pobreza(miles de millones de pesos de 2004)
41
IV. Reasignación de gasto 1990 2004 (cont.)

• Gasto federal en educación y combate a la pobreza

Gasto federal en educación y en programas de
combate a la pobreza(crecimiento real acumulado)
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IV. Reasignación de gasto 1990 2004 (cont.)

• Inercias en la reasignación de recursos al gasto
  social
• Los servicios personales en el sector educativo
  se han más que triplicado y el crecimiento de las
  pensiones determina buena parte del gasto en
  seguridad social

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IV. Reasignación de gasto 1990 2004 (cont.)

• Costo financiero de la deuda
• El menor pago por el costo financiero de la deuda
  ha abierto espacios para otros gastos (como el
  social)

Costo financiero de la deuda pública(miles de
millones de pesos de 2004)
44
IV. Reasignación de gasto 1990 2004 (cont.)

• Inversión financiada fuera del presupuesto
  PIDIREGAS
• Se ha recurrido a fuentes alternativas para
  financiar la inversión en las empresas públicas
  de petróleo y electricidad. Ello también ha
  permitido ampliar el gasto para otros fines
• Hay que considerar que esto implica problemas
  financieros en el futuro

Inversión impulsada por el sector público(miles
de millones de pesos de 2004)
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IV. Reasignación de gasto 1990 2004 (cont.)

• Fuentes para la reasignación de recursos al gasto
  social

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IV. Reasignación de gasto 1990 2004 (cont.)

• A la par de esta reasignación se han presentado
  algunos problemas
• Inercia en el pago de pensiones
• Inercia de los servicios personales en el sector
  educativo
• Vencimientos crecientes de las obligaciones para
  la amortización de los proyectos financiados
  fuera del presupuesto (Pidiregas

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V. Papel del Legislativo en la aprobación del
presupuesto

• Ante la ausencia de reglas claras para modificar
  y aprobar el presupuesto, el papel del
  Legislativo, en un escenario de gobierno
  dividido, puede ocasionar una discordancia entre
  los intereses de los partidos y grupos
  representados en este órgano frente a los del
  Ejecutivo

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V. Papel del Legislativo en la aprobación del
presupuesto (cont.)

• Modificaciones al proyecto de presupuesto 2004

Concepto Proyecto de Presupuesto (mmp) Estr. Reduccio-nes (mmp) Estr. res-pecto al proy. Ampliacio-nes (mmp) Estr.
Gasto Neto Total 1,637.1 100.0 27.9 100.0 1.7 41.3 100.0
Gasto de los Poderes Legislativo y Judicial y de los órganos autónomos 37.4 2.3 6.4 23.1 17.2    
Ejecutivo Federal 1,599.7 97.7 21.4 76.9 1.3 41.3 100.0
Gasto con rigideces de orden jurídico y contractual 1,259.4 76.9 7.4 26.5 0.6 6.1 14.7
Gasto con rigideces políticas 69.7 4.3       11.1 26.8
Medicinas y alimentos del sector salud y combustibles del sector eléctrico 80.7 4.9       0.7 1.7
Otras actividades institucionales de las dependencias y entidades 189.8 11.6 14.1 50.5 7.4 23.5 56.8
Nota.- La diferencia entre ampliaciones y reasignaciones está fondeada con mayores ingresos autorizados
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V. Papel del Legislativo en la aprobación del
presupuesto (cont.)

• Características de las ampliaciones

Gasto con rigideces de orden jurídico y
contractual
6.1
Gasto con rigideces políticas
11.1
Medicinas y alimentos Sector Salud
Total de ampliaciones 41.3
0.7
Otras actividades institucionales de las
dependencias y entidades 23.5
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V. Papel del Legislativo en la aprobación del
presupuesto (cont.)

• Características de las ampliaciones en otras
  actividades institucionales de las dependencias

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V. Papel del Legislativo en la aprobación del
presupuesto (cont.)

• Problemas
• Se privilegian los intereses locales y de grupo
  por encima de los generales
• Se compromete el programa de gobierno del
  Ejecutivo
• Se agudizan las rigideces del presupuesto
• Falta de definición clara de las facultades del
  Legislativo v.s. las del Ejecutivo