Sin ttulo de diapositiva

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La cuestión federal mucho más que la
coparticipación
Marcelo Capello Economista Jefe IERAL Equipo
de Trabajo Néstor Grión, Gabriela Galassi,
Cecilia Di Monte, Sebastián Fernández, Alejandra
Nazareno. Córdoba, 20 de Mayo de 2008
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En país federal generalmente hay que cubrir dos
brechas
Objetivos de la Coparticipación de impuestos

• Armonizar tributos entre N P
• Redistribución entre provincias

N
Vertical (entre Nación y Pcias)
P
Horizontal (entre Provincias)
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Argentina, camino al bicentenario sin solución
para el problema de su Federalismo
1810 Pronunciamiento autonomista de
mayo 1861 Argentina se integra bajo el
liderazgo de Buenos Aires. Hasta 1934
Separación de fuentes tributarias Gobierno
nacional recauda a partir del comercio exterior,
las provincias impuestos internos. Alto
desequilibrio horizontal entre provincias. 1934
Primera Ley de Coparticipación de Impuestos entre
Nación y Provincias (Impuestos Internos). Surge
con objeto de armonización tributaria, no tanto
redistribución regional. Concurrencia de fuentes
tributarias. 1935 1984 Sucesivos regímenes de
coparticipación de impuestos con cada vez mayores
objetivos de redistribución entre
provincias. 1985 - 2008 Provincias pierden
participación en el reparto primario.
Transferencias resultan redistributivas aunque no
se detalla cuáles son los parámetros para
redistribuir. Crece la discrecionalidad. Crisis
en federalismo.
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Problema delDesbalance Vertical

• Concentración de recursos en el nivel central
• Escasa correspondencia fiscal en provincias
• El problema político de la discrecionalidad
• El problema de la armonización tributaria
• El problema de incentivos de los salvatajes

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a) Concentración de recursos en el nivel nacional
(especialmente para ANSES)
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Es récord lo poco que distribuye la Nación a
Provincias
Transferencias automáticas a provincias como de
los recursos tributarios totales
Incumplimiento de la Garantía del 34 del art. 7
de la Ley de Coparticipación Federal
Fuente MECON y DNCFP
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2008 Recursos que resignaron las Provincias y el
caso de Córdoba
Fuente IERAL en base a MECON (DNCFP) e INFOLEG
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Año 2009 Provincias en rojo, Tesoro Nacional
equilibrado, ANSES superavitaria

• En 2009 las provincias tendrán déficit fiscal
  primario y la Nación superávit.
• Pero el superávit nacional en realidad es de la
  ANSES. El Tesoro Nacional está apenas
  equilibrado.
• Las provincias financian a la ANSES y la ANSES
  al Tesoro Nacional. Por carácter transitivo, las
  provincias financian al Tesoro Nacional, vía
  ANSES.
• Esto significa que el Tesoro Nacional deberá
  tomar deudas durante 2009 por un monto similar a
  todos los vencimientos de deudas que existirán en
  el año (capital más intereses).
• En gran medida la deuda nueva está siendo
  colocada en organismos oficiales, especialmente
  la ANSES. Financiamiento fácil y barato. Pero ...
  y el sistema previsional en el futuro???

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b) El problema de la armonización tributaria
LO QUE DEBERÍA SER La Coparticipación debería
servir para armonizar los tributos
LO QUE ES Triplicación Impositiva sobre las
similares bases imponibles

• EJEMPLOS
• Bs. Personales Inmobiliario Provincial
  Inmobiliario Municipal
• Retenciones a las exportaciones Inmobiliario
  Rural Provincial
• IVA IIBB Tasa de Comercio y Servicio (TSH)

Creatividad de los Municipios La Tasa de
Abasto La Tasa de Publicidad
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c) Escasa correspondencia fiscal en provincias
Ingresos Tributarios consolidados en manos de
Nación y Provincias
Recursos tributarios Consolidados en manos de
Nación y Provincias
Composición del financiamiento en Provincias
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d) El problema político de la discrecionalidad
Transferencias a Provincias (por habitante) -
Año 2007
Fuente Elaboración propia en base a ejecuciones
provinciales (MECON)
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Discrecionalidad en manejo de fondos, autonomía y
funcionamiento de la política

• Previo a elecciones de 2007 sólo 6 provincias no
  eran gobernadas por el justicialismo y sus
  variantes.

• Pero en la elección presidencial de ese año,
  sólo 3 gobiernos provinciales no apoyaron a la
  actual Presidenta

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Se puede cambiar parte de lo discrecional por
envíos automáticos a provincia, con la misma
plata
Transferencias discrecionales a provincias y
Recursos resignado por provincias para Seguridad
Social (IVA, Ganancias y Coparticipación Bruta)
Fuente DNCFP (MECON) y estimación propia en base
a INFOLEG.

• Podría devolverse a Provincias parte de lo
  resignado a favor de ANSES en el pasado (por ej.,
  20 de Ganancias y/o 11 de IVA) y disminuir las
  transferencias más discrecionales de Nación a
  Provincias.
• Sería la misma plata, pero cambio rotundo en
  materia política, ya no se dependería de la
  firma del funcionario nacional de turno. Sería
  una gran contribución para una mayor autonomía
  provincial y un mejor funcionamiento del
  federalismo y la política.

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e) El problema de incentivos que causan los
salvatajes
Incentiva repetir mismos errores
Salvatajes Nación a provincias
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Problemas del Desbalance Horizontal(federalismo
poco nivelador)

• a) Escasa nivelación
• b) Problemas de incentivos en el crecimiento
  regional

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a) No soluciona adecuadamente desequilibrios
entre provincias
ESPAÑA Financiamiento de CCAA - Año 2006
Relación máx./ mín. gasto 1,6
Fuente Elaboración propia en base a Ministerio
de Economía y Hacienda de España
http//www.meh.es/portal/
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No soluciona ...
ARGENTINA Financiamiento de Provincias - Año 2007
Relación máx./ mín. gasto 5,9
Fuente Elaboración propia en base a
www.mecon.gov.ar
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Argentina Brecha persiste aún entreprovincias
homogéneas
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En qué gastan las provincias las transferencias
recibidas?
b) Transferencias perversas para el crecimiento
regional?
Contratan Empleo Público ...
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b) Transferencias perversas para el crecimiento
regional?

• Las desigualdades económicas (y sociales) entre
  provincias exigen acciones compensatorias desde
  el gobierno central (transferencias fiscales
  compensatorias).

• Las provincias receptoras de transferencias
  fiscales redistributivas parecen destinar las
  mismas principalmente a la contratación
  excesiva de empleo público.

• El excesivo empleo público afecta la producción
  de bienes transables en esas provincias, al
  volver al factor trabajo escaso o relativamente
  más caro de lo que ocurriría en caso contrario.

•   Paradójicamente, el modo en que asignan dichas
  transferencias fiscales podría agravar el
  problema de falta de crecimiento, al
  desincentivar la producción manufacturera.

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Sesgo en la política tributaria

• a) Presión Tributaria Excesiva e Impuestos
  Distorsivos
• b) Poco esfuerzo provincial para recaudar

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a) Como cada impuesto se coparticipa en
diferentes porcentajes, genera un sesgo en la
política tributaria

• Cuando hay que crear un impuesto, al Tesoro
  Nacional le conviene que sea no coparticipado. Y
  así suele crear impuestos muy distorsivos.
• Cuando hay que bajar impuestos, al Tesoro le
  conviene que sea coparticipable
• Este sesgo vuelve difícil la eliminación de los
  impuestos no coparticipables

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En términos de PIB, las provincias reciben más
transferencias desde 2004
Provincias perjudicadas, pero con más
transferencias, cómo se explica?
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Lo explica el crecimiento en la Presión Tributaria

• La mitad del aumento en la presión tributaria (10
  puntos porcentuales) desde 1993 se debió a la
  aplicación del impuesto a los Débitos y Créditos
  Bancarios y a los Derechos de Exportación, dos
  tributos que se plantearon inicialmente como
  transitorios.

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Provincias beneficiadas no parecen bajar presión
impositiva legal
b) Poco esfuerzo para recaudar en provincias


Si no que más bien parecen bajar presión
tributaria efectiva
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Problemas de índole macroeconómica

• a) Nula capacidad anticíclica
• b) Problemas de competividad

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a) El federalismo argentino no ayudó en materia
anticíclica
Política Fiscal Provincial Pro-cíclica

• La Política Tributaria implementada ha
  significado un financiamiento pro-cíclico.
• La ausencia de mecanismos anticíclicos
  incentivos perversos han generado un
  comportamiento del gasto altamente procíclico.

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Cuando se detiene la recaudación no hay ahorros y
comienzan los problemas fiscales

• Desde 2004 el resultado financiero se viene
  deteriorando en todos los niveles de gobierno
  considerados.
• En 2008 el Gobierno Nacional dispuso un 67 más
  de recursos que en 1998, medido en dólares. Aún
  así, su superávit financiero siguió en baja (6,7
  de los ingresos totales), y hubiese resultado del
  3,8 sin recursos extraordinarios de la seguridad
  social y del Banco Central.
• Las provincias ya terminaron el año 2008 con un
  déficit financiero del 1,9 de los ingresos
  totales.

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b) Quedan pocos instrumentos para mejorar
competitividad industrial

• Sin ahorros y problemas fiscales, no queda mucho
  margen para bajar los altos impuestos existentes
• Para un determinado tipo de cambio nominal,
  mayores impuestos implica menor posibilidad para
  pagar salarios, sin deteriorar más la
  competitividad.

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Algunas propuestas para una nueva organización
del federalismo fiscal
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Se necesitan tres instituciones claves
Instituciones Sirven para encausar la
cooperación en una sociedad, allí donde ésta es
necesaria. Clave para el desarrollo económico.
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Instituciones que deberían contener ...
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Masa coparticipable y distribución primaria

• Incorporar todos los impuestos (factibles) a la
  masa coparticipable y volver a conformar un
  régimen general de distribución (eliminando
  regímenes especiales, deducciones, detracciones,
  impuestos con asignación específica, etc.)
• Reconocer al Sistema de Seguridad Social como un
  tercer socio en la distribución primaria
  (incluyendo todas las cajas provinciales).
• Crear un Fondo de Estabilización y un Fondo para
  el Desarrollo y los Desequilibrios provinciales.

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El Fondo de Estabilización yel FDDR

• Fondo de Estabilización para estabilizar el gasto
  corriente con fuente de recursos genuina (no
  endeudamiento).
• Fondo para el Desarrollo y los Desequilibrios
  Provinciales El objetivo sería proveer a las
  provincias con recursos genuinos para la
  inversión pública en ciclos negativos de ingresos
  (política contracíclica con recursos ahorrados en
  las buenas).

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Se debe revisar la Ley Nacional de
Responsabilidad Fiscal

• FONDO ANTICICLICO
• Argentina no ahorró nada en el último período de
  vacas gordas. Chile ahorró un fondo anticíclico
  de us 19.460 millones, que puede usar ahora para
  hacer política contracíclica durante la actual
  crisis económica.
• Si Argentina hubiese ahorrado la mitad de lo
  recaudado por Retenciones desde el año 2002, al
  final de 2008 habría acumulado un fondo de ahorro
  similar al de Chile...

• POR QUE NO?
• Prohibir ciertas decisiones en meses
  preelectorales 1) Pases masivos de contratados
  a planta permanente 2) Contrataciones por montos
  importantes, etc.
• Disminuir incentivos para endeudar excesivamente
  el Estado 1) Controles más efectivos 2)
  Necesita el sector público períodos de gracia
  cuando toma préstamos?

• PENALIDADES EN BRASIL POR INCUMPLIR L.R.F.
• Ley de Crímenes Fiscales Ley 10.280/2000
• Detención (3 meses a 2 años) o reclusión (1 a 4
  años)
• Multa de 30 en los salarios anuales (infracción
  administrativa penada por el Tribunal de
  Cuentas)
• Ley de Crímenes de los Intendentes
  (Decreto-Ley 201/67)
• Detención (3 meses a 3 años)
• Pérdida de cargo
• Inhabilitación para el ejercicio de la función,
  cargo o empleo público por 5 años.

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• REFORMA TRIBUTARIA ESTRUCTURAL (PROGRESIVA)
• Devolver 20 Ganancias y 11 IVA a Provincias.
• Impuesto al Cheque a cuenta de Ganancias.
• Disminuir Retenciones, y una parte a cuenta de
  Ganancias. Aumentar Inmobiliario rural en
  provincias
• Un de Contribuciones Patronales a cuenta de
  IVA, especialmente en recesiones.
• Descentralización de impuestos Provincias
  comparten Impuesto sobre las Ganancias Personales.

• MODIFICACIONES TRIBUTARIAS COYUNTURALES
• REDUCCION DE IMPUESTOS POR SEIS MESES para
  reactivar venta de AUTOMOTORES, CONSTRUCCION Y
  OTROS BIENES DE CONSUMO DURABLE, actividades muy
  afectadas por la crisis y que tienen elevados
  encadenamientos hacia atrás y adelante.

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Distribución secundaria

• Distribución a provincias según indicadores
  objetivos, atendiendo a objetivos de equidad y
  solidaridad entre jurisdicciones
• A largo plazo ir hacia un sistema que compense
  diferencias entre necesidad y capacidad fiscal en
  provincias