Slajd 1

1
Nowepubliczne zarzadzanie
dr hab. Jerzy SupernatInstytut Nauk
AdministracyjnychUniwersytet Wroclawski
2
Nowe publiczne zarzadzanie
Nowe publiczne zarzadzaniem (New Public
Manage-ment NPM) pojawilo sie najpierw w
Wielkiej Brytanii, Australii i Nowej Zelandii w
latach osiemdziesiatych XX w., a od poczatku lat
dziewiecdziesiatych zyskalo swe miejsce w USA. W
mniejszym lub wiekszym zakresie jego recepcja ma
dzisiaj miejsce praktycznie w kazdym kraju
europej-skim, takze w Polsce.
Na temat NPM w Nowej Zelandii zob. Mariusz
Swora, Panstwo kontraktujace. Reforma sektora
panstwowego w No-wej Zelandii, Ruch Prawniczy,
Ekono-miczny i Socjologiczny, 2005, z. 4.
dr hab. Jerzy Supernat
3
Nowe publiczne zarzadzanie
W USA mialo ono u swego podloza powszechne
spoleczne odczucie, ze tradycyjna biurokratycznie
zorganizowana administracja publiczna jest
bezuzyteczna i bez przyszlosci. Skutek byl
taki, ze spoleczenstwo amerykanskie utracilo
wiare w administracje publiczna. W przekonaniu
Amerykanów administracja federalna marnotrawila
blisko polowe gromadzonych podatków. Zle w
ocenie publicznej wypadaly równiez administracje
stanowe i lokalne.
4
Nowe publiczne zarzadzanie
Józef Ploskonka, Zarzadzanie przez rezultaty jako
metoda wyko-nywania zadan w administracji
publicznej, (w) Administracja publi-czna.
Wyzwania w dobie integracji europejskiej, red.
Jacek Czaputo-wicz, Europejski Instytut
Administracji Publicznej, Wydawnictwo Na-ukowe
PWN, Warszawa 2008 Wiele osób jest
niezadowolonych z jakosci uslug admi-nistracji i
ma uzasadnione poczucie, ze publiczne zasoby sa
marnotrawione (podkr. JS) Z kolei wielu
urzednikom przeszkadza swiadomosc, ze ich praca
jest zle oceniana przez wspólobywateli.
dr hab. Jerzy Supernat
5
Nowe publiczne zarzadzanie
Odpowiedzia byly rozwiazania zaproponowane przez
nowe publiczne zarzadzanie, które sklada-ja sie
na model administracji publicznej o
nastepujacych 10. podstawowych zalozeniach.
dr hab. Jerzy Supernat
6
Nowe publiczne zarzadzanie
1
Administracja publiczna powinna byc zorientowa-na
najpierw na osiaganie wyników, a dopiero pózniej
na wejscia i procesy dzialania.
Nacisk na wyniki plynie z przeswiadczenia, ze
organizacje sektora publicznego przez zbyt dlugi
czas nie zwracaly uwagi na jakosc swiadczonych
uslug, interesujac sie przede wszystkim
wejsciami, tym bardziej, ze polityczne debaty
dotyczace administracji publicznej dotyczyly
przede wszystkim (niewystarczajacych) zasobów.
N I
W Y
K I
7
Nowe publiczne zarzadzanie
Kierownicy w administracji publicznej (proaktywni
menedzerowie, a nie reaktywni urzednicy)
powinni zatem zwracac zdecydowanie wieksza uwage
na zadania, a ocena ich dzialania (i
funkcjonowania organizacji publicznych) powinna
wynikac z osiagnietych wyników i byc dokonywana
na podstawie wyraznych i mierzalnych
(ilosciowych) standardów czy wskazników wykonania.
dr hab. Jerzy Supernat
8
Nowe publiczne zarzadzanie
W konkretnym przypadku sytuacja moze wygladac
tak jak w Wielkiej Brytanii czy Nowej Zelandii,
gdzie kierownicy agencji rzadowych sa zatrudniani
na podstawie umowy, wynagradzani odpowiednio do
osiagnietych wyników i... zwalniani, jezeli
wyniki nie sa wystarczajaco dobre.
dr hab. Jerzy Supernat
9
Nowe publiczne zarzadzanie
Wyniki sprowadza sie nie tylko do jakosci
swiadczonych przez administracje publiczna uslug
(outputs), ale takze do faktycznych zmian w zyciu
ludzi, jakie sa nastepstwem dzialania
administracji (outcomes). Róznice pomiedzy
outputs, tj. produkcja uslug, i outcomes, czyli
wplywem uslug na jakosc zycia, eksponuje sie
zwlaszcza w Nowej Zelandii i w Wielkiej Brytanii,
dajac pierwszenstwo produkcji uslug. Z kolei
USA preferuja drugie rozwiazanie.
dr hab. Jerzy Supernat
10
Nowe publiczne zarzadzanie
2
Aby osiagnac wyniki, administracja publiczna
po-winna, tam gdzie dostarcza rzeczy i swiadczy
uslugi, czynic lepszy uzytek z mechanizmów
rynkowej konkurencji. Tutaj w gre wchodza trzy
rozwiazania.
dr hab. Jerzy Supernat
11
Nowe publiczne zarzadzanie
Po pierwsze, prywatyzacja czy outsourcing moga
umo-zliwic administracji publicznej kupowanie od
prywatnych organizacji rzeczy i uslug tanszych i
o wyzszej jakosci niz te, za które wczesniej
odpowiadala sama.
Termin outsourcing jest kontaminacja slów outside
re-sources using, czyli korzystanie z zasobów
zewnetrz-nych. Jego prawniczym odpowiednikiem
jest termin con-tracting out.
dr hab. Jerzy Supernat
12
Nowe publiczne zarzadzanie
Po drugie, organy i jednostki organizacyjne
administracji publicznej moga zostac
przeorganizowane na wzór pry-watnych spólek, aby
uzyskiwaly przychód ze sprzedazy rzeczy i uslug.
dr hab. Jerzy Supernat
13
Nowe publiczne zarzadzanie

• wprowadzanie i zadanie oplat uwaza sie za
  sprawiedliwe, jako ze za dana usluge placi wtedy
  bezposrednio jednost-ka, która z uslugi korzysta
• oplaty sluza takze zmniejszeniu wydatków
  publicznych, poniewaz to swiadczeniobiorcy placa
  za usluge, która w przeciwnym wypadku musialaby
  byc finansowana ze sro-dków publicznych

dr hab. Jerzy Supernat
14
Nowe publiczne zarzadzanie
Po trzecie, zorganizowane w nowy sposób organy
i jednostki organizacyjne administracji
publicznej (rózne agencje rzadowe) moga
konkurowac miedzy soba, a takze z organizacjami
prywatnymi i pozarzadowymi.
15
Nowe publiczne zarzadzanie
Utworzenie agencji rzadowych (executive agencies)
swiadczacych poszczególne rodzaje uslug
publicznych, za które wczesniej odpo-wiadali
bezposrednio ministrowie i ich scen-tralizowany
aparat, jest byc moze najbardziej
charakterystyczna cecha reformy brytyjskiej
administracji rzadowej przeprowadzonej po
wyborczym zwyciestwie Partii Konserwatywnej w
1987 roku, a zapowiedzianej w raporcie Improving
Management in Government the Next Steps. Stad
agencje rzadowe byly pocza-tkowo nazywane Next
Steps agencies. Do jed-nej z nich link ponizej.
Obok inny.
dr hab. Jerzy Supernat
16
Nowe publiczne zarzadzanie
Rozwiazania drugie i trzecie wiaza sie na ogól z
tzw. dez-agregacja sektora publicznego i
utworzeniem mniejszych jednostek organizacyjnych,
co sprawia, ze latwiej jest okreslic ich zadania,
a miejsce niewidocznych biurokratów zajmuja
widzialni czy znani menedzerowie, którym latwiej
jest przypisac odpowiedzialnosc.
dr hab. Jerzy Supernat
17
Nowe publiczne zarzadzanie
3
Bardziej rynkowa administracja publiczna powinna
byc zorientowana na konsumentów. Innymi slowy,
organy i przede wszystkim agencje rzadowe
powinny postrzegac osoby i organizacje, z którymi
wchodza w kontakt, jako swoich klientów czy
konsumentów, których potrzeby nalezy znac i
zaspokajac.
dr hab. Jerzy Supernat
18
Nowe publiczne zarzadzanie
Logika reagowania na potrzeby konsumentów jest
oczywista w przypadku agencji rzadowych
konkurujacych z organizacjami prywatnymi. Nawet
jednak i wówczas, gdy dobra i uslugi oferuje
administracja publiczna, korzystajac z monopolu
lub nie pobierajac zadnych oplat, traktowanie
zainteresowanych jak konsumentów moze poprawic
efektywnosc i etyke administrowania. Najogólniej
rzecz ujmujac, chodzi o to, aby funkcjonowanie
administracji publicznej charakteryzowalo takie
korzystanie z jej zasobów, które jest cenione
przez konsumentów.
Putting customers first.
19
Nowe publiczne zarzadzanie
Nalezy podkreslic, ze postrzeganie przez nowe
publiczne zarzadzanie jednostki jako konsumenta
prowadzi do wyra-znego rozróznienia pomiedzy
konsumentem i oby-watelem.
Al Gore Obywatel moze uczestniczyc w
de-mokratycznych procesach decyzyjnych
kon-sument otrzymuje swiadczenia od konkre-tnych
sluzb. Wszyscy Amerykanie sa obywa-telami.
Wiekszosc jest konsumentami (roz-maitych uslug
publicznych JS).
dr hab. Jerzy Supernat
20
Nowe publiczne zarzadzanie
Rozróznienie pomiedzy konsumentem i obywatelem
uwa-zane jest za cenne, poniewaz poprawia
sytuacje jednostki.
Al Gore W demokracji licza sie zarówno
obywatele, jak i konsumenci. Jednak w trakcie
oddawania glosów obywatele rza-dko maja okazje
wplynac na dzialanie in-stytucji publicznych,
które bezposrednio ksztaltuja jakosc ich zycia
szkól, szpitali, osrodków doradztwa rolniczego,
osrodków pomocy spolecznej.
dr hab. Jerzy Supernat
21
Nowe publiczne zarzadzanie
4
Z wizja urynkowionej administracji publicznej
wiaze sie przekonanie, ze administracja powinna
w jezyku Davida Osbornea i Teda Gaeblera
sterowac, a nie wioslowac (steer, not row).
Administracja publiczna powinna zagwarantowac, ze
pewne dobra i uslugi sa oferowane, ale
niekoniecznie musi sama je oferowac. Tak wiec
organy administracyjne moga realizowac swoje
funkcje, korzystajac z osób trzecich przede
wszystkim organizacji prywatnych i organizacji
pozarzadowych.
22
Nowe publiczne zarzadzanie
Nota bene negocjacje z tymi organizacjami,
zawieranie z nimi umów, dotowanie oraz
monitorowanie jakosci swia-dczonych uslug
powoduje, ze granice pomiedzy niektó-rymi
organami administracyjnymi i ich otoczeniem staja
sie mniej wyrazne.
Na sieciowy i wspólzalezny, a nie hierarchiczny
uklad swiadczenia uslug publicznych przez
administracje publiczna, organizacje prywatne i
organizacje pozarzadowe wskazuje w warstwie
leksykalnej wzrastajaca popularnosc terminu
governance, który we wskazanym kontekscie jest
przeciwstawiany terminowi government i
definiowany jako rzadzenie bez udzialu rzadu.
dr hab. Jerzy Supernat
23
Nowe publiczne zarzadzanie
5
Administracja publiczna powinna byc poddana
deregulacji. W przekonaniu zwolenników nowego
publicznego zarza-dzania tradycyjne,
scentralizowane biurokratyczne rozwia-zania w
zakresie zatrudniania personelu i kierowania nim,
gospodarki finansowej, audytu, zakupów i alokacji
zaso-bów, podrózy sluzbowych itd. sa niewlasciwe
w admini-stracji publicznej zorientowanej na
wyniki.
dr hab. Jerzy Supernat
24
Nowe publiczne zarzadzanie
Determinowani konkurencja, oczekiwaniami
konsumen-tów oraz odpowiedzialnoscia za wyniki
kierownicy w ad-ministracji publicznej (public
managers / agency mana-gers) maja z zalozenia
uczynic najlepszy uzytek ze swoich pracowników i
budzetów, powinni zatem dysponowac wieksza
swoboda w korzystaniu z nich.
dr hab. Jerzy Supernat
25
Nowe publiczne zarzadzanie
Idealem jest samodzielne zarzadzanie w granicach
budzetu (manage to budget), czyli moznosc
korzystania z posiadanych zasobów zgodnie z
wlasnym przekonaniem o najlepszych sposobach
dzialania. Przynajmniej tak dlugo, jak dlugo
osiagane sa wyniki. Nota bene moze to rodzic
dazenie do maksymalizacji budzetu, porównywalne
z dazeniem do maksymalizacji zysku w biznesie.
26
Nowe publiczne zarzadzanie
6
W slad za deregulacja pracownikom w
admini-stracji publicznej nalezy stworzyc warunki
do przejawiania inicjatywy i podejmowania
decyzji, aby lepiej sluzyli konsumentom i
osia-gali lepsze wyniki (empowering employees to
get results).
Em -power -ment
dr hab. Jerzy Supernat
27
Nowe publiczne zarzadzanie
Empowerment ma byc nie tylko mozliwy, ale wysoce
pozadany, poniewaz dzisiejsi pracownicy sektora
publicznego sa lepiej wyksztalceni, a dzieki
komputeryzacji dysponuja o wiele wieksza iloscia
informacji, i to informacji tego rodzaju, jakie
wczesniej byly w wiekszosci w
posiadaniu kierowników, którzy przy ich pomocy
mówili pracownikom, co ci powinni zrobic. Nadto
empowerment, w
przeciwienstwie do hierarchii, sprzyja pracy
zespolowej.
28
Nowe publiczne zarzadzanie
Stad za istotny skladnik nowego publicznego
zarzadzania uznaje sie koncepcje uwolnienia
kierownictwa (liberation management), która
wyrasta z przekonania, ze kierownicy w
administracji publicznej sa wysoko
wykwalifikowanymi i zaangazowanymi ludzmi,
którzy wiedza, jak sie zarzadza. Zatem aby
poprawic dzialanie i osiagniecia administracji
publicznej, kierownicy musza zostac uwolnieni z
okowów biurokracji politycy i prawodawca
powinni pozwolic kierownikom zarzadzac (let
managers manage).
dr hab. Jerzy Supernat
29
Nowe publiczne zarzadzanie
7
Oczekiwanie, ze administracja publiczna zwróci
wieksza uwage na sposób, w jaki czyni uzytek ze
swoich ludzkich, rzeczowych i finansowych
zaso-bów. Nowe publiczne zarzadzanie kladzie
bardzo duzy nacisk na zmniejszenie kosztów
swiadcze-nia uslug publicznych, a jednoczesnie na
zwie-kszenie ich jakosci. Jednym slowem chodzi o
osiagniecie wiecej mniejszym nakladem (doing more
with less).
dr hab. Jerzy Supernat
30
Nowe publiczne zarzadzanie
8
Kierownicy w administracji publicznej powinni
obok tradycyjnych dziesieciu ról kierowniczych
(opisanych przez Henryego Mintzberga)
realizo-wac dodatkowo piec ról niezbednych w
sluzbie publicznej (public service roles / roles
unique to the public manager).
dr hab. Jerzy Supernat
31
Nowe publiczne zarzadzanie

• Naleza do nich nastepujace
• popularyzator spraw lokalnych w tej roli
  kierownik odpowiada za zakomunikowanie
  spolecznosci lokalnej istotnych aspektów i
  uwarunkowan jej funkcjonowania
• architekt konsensusu w tej roli kierownik
  odpowiada za wysluchanie zróznicowanych interesów
  w otoczeniu organu administracyjnego i
  zapewnienie, ze wszystkie one znalazly wyraz w
  relewantnym procesie decyzyjnym

32
Nowe publiczne zarzadzanie

• interpretator wartosci lokalnych w tej roli
  kierownik dokonuje identyfikacji istotnych
  wartosci w zyciu spolecznosci lokalnej,
  pamietajac, ze powinny one odzwierciedlac
  potrzeby calej spolecznosci, a nie ograniczonych
  interesów wybranych grup
• wzór etycznego postepowania w tej roli
  kierownik powinien sluzyc jako przyklad
  doskonalosci w sluzbie publicznej

33
Nowe publiczne zarzadzanie

• wspólwykonawca wladzy lokalnej w tej roli
  kierownik dzieli sie swoja wladza z innymi,
  pamietajac, ze tylko przez zbudowanie silnej
  sieci polaczen ze spolecznoscia lokalna
  organizacja publiczna moze odpowiedziec na jej
  oczekiwania

dr hab. Jerzy Supernat
34
Nowe publiczne zarzadzanie
9
Kulture organizacyjna administracji publicznej
powinna charakteryzowac elastycznosc,
innowa-cyjnosc, rozwiazywanie problemów i
przedsiebior-czosc.
Chodzi o wprowadzenie do administracji publicznej
rozwiazan wlasciwych adhokracji, bedacej
przeciwienstwem biurokracji. Adhokracje
charakteryzuje przede wszystkim niski stopien
sformalizowania oraz obecnosc niewielkich,
elastycznych zespolów, tworzonych odpowiednio do
potrzeb oraz funkcjonujacych w poprzek czy ponad
wewnetrznymi granicami organizacji.
35
Nowe publiczne zarzadzanie

• Adhokracja
• jest elastyczna i latwo sie przeksztalca
• nie jest hierarchiczna, a dokladnie jest mniej i
  inaczej hierarchiczna niz biurokracja (hierarchia
  prawdopo-dobnie nie zniknie nigdy)
• jest oparta na uczestnictwie (kierownicy sa
  swiadomi, ze nie maja monopolu na najlepsze
  pomysly i rozwia-zania, w zwiazku z czym
  adhokracji wlasciwe jest daze-nie do
  wykorzystania wiedzy i pomyslowosci wszystkich
  pracowników)

dr hab. Jerzy Supernat
36
Nowe publiczne zarzadzanie

• jest twórcza i przedsiebiorcza
• wykorzystuje powiazania sieciowe
• daje pierwszenstwo celom calosciowym przed wasko
  okreslonymi celami fun-kcjonalnymi
• w szerokim zakresie wykorzystuje tech-nologie
  informatyczne

dr hab. Jerzy Supernat
37
Nowe publiczne zarzadzanie
10
Administracja publiczna powinna byc z zasady
apolityczna. Dychotomie pomiedzy administracja i
polityka wprowadzilo juz oczywiscie tradycyjne
publiczne zarzadzanie (stare publiczne
zarzadzanie old public management).
Apoli-tycznosc administracji publicznej nowe
publiczne zarza-dzanie widzi, a przynajmniej
stara sie widziec, w szerszej perspektywie.
Konstruowane czy proponowane przez nowe publiczne
zarzadzanie mechanizmy rynkowe nie maja byc
substytutem publicznego uczestnictwa w polityce.
dr hab. Jerzy Supernat
38
Nowe publiczne zarzadzanie
Deregulacja, empowerment i orientacja na wyniki
nie ma-ja w demokratycznym spoleczenstwie
przeslonic odpowie-dzialnosci administracji
publicznej za osiagniecie polity-cznych celów
przyjetych w wyborach powszechnych i
realizowanych przez pochodzacych z politycznych
nomi-nacji ministrów. Daje sie jednak wyraznie
zauwazyc przesuniecie od tradycyjnej
konstytucyjnej odpowiedzial-nosci, ponoszonej
przez sterujaca czesc administracji publicznej
przed obywatelami, do nowej menedzerskiej
odpowiedzialnosci, ponoszonej przez wioslujaca
czesc administracji publicznej przed konsumentami.
dr hab. Jerzy Supernat
39
Wiecej na temat nowego publicznego zarzadzania
zob. miedzy innymi
Anetta Jaxa Debicka, Sprawne panstwo. Wspólczesne
koncepcje i instrumenty zarzadzania publicznego
a administracja publiczna, Wolters Kluwer,
Warszawa 2008.
40
Mysl koncowa
The difference between management and
administration (which is what the bureaucrats
used to do exclusively) is the difference between
choice and rigidity. Robert Heller
dr hab. Jerzy Supernat