Diapositive 1

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OECD Good Governance for Development in Arab
Countries
The UK Evolution in Using PPPs since 1991
Regulation and Central Assistance, Sectors and
Remaining Challenges 2 Challenges
Frédéric MARTYCNRS GREDEG University of Nice
Sophia-Antipolis OFCE Innovation and
Competition Department
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Rabat (Maroc) 20-21 May 008
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• Les PFI britanniques Quels enjeux ?
• Lexécution des contrats
• Quelles difficultés rencontrées ?
• Quels outils de gestion ?
• La concurrence
• Quelle concurrence pour le contrat ?
• Quelle concurrence à lissue du contrat ?
• Comment maintenir une pression concurrence dans
  le contrat ?
• La question des engagements
• Quelle traduction dans les comptes publics ?
• PPP et risques contractuels
• Risques liés aux montages contractuels et
  financiers
• La question du maintien en risque des sponsors
  initiaux

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• Les PFI britanniques Quels enjeux ?
• Lexécution des contrats
• Mars 2006 évaluation de la performance
  opérationnelle des PFI anglaises par Partnerships
  UK
• 450 contrats sur 700 déjà en phase opérationnelle
  lors de lévaluation
• Quelles sont les difficultés opérationnelles ?
  Comment sont-elles traitées ?
• Quelles sources de difficultés ?
• Difficultés de construction
• Déséquilibres dexploitation (endogènes ou
  exogènes)

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• Lexécution des contrats
• Le risque de construction
• Le risque peut-il toujours être mieux pris en
  charge par le privé que par le public quand le
  premier ne peut capitaliser des expériences
  passées ?
• Probléme croissant le risque des nouveaux
  contrats de PFI est croissant et difficilement
  diversifiable
• Dans les faits des difficultés relativement bien
  maîtrisées au point de vue technique et / ou
  financier (exceptions pour des projets a priori
  standards)
• Mais des contre-exemples informatisation des
  tribunaux (NAO, 2003), Laboratoire National de
  Physique (NAO, 2006)

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• Le risque de construction
• Contrat LIBRA
• Incapacité du prestataire à doter les tribunaux
  dun système dinformation répondant aux demandes
  de ladministration
• Pas de clauses de garantie de la société mère
• Contrat NPL
• Rénovation, Extension et maintenance de
  laboratoires (fortes contraintes techniques) ?
  1998
• Incapacité du prestataire à satisfaire aux normes
  contractuelles de construction
• Défaillance de ce dernier (après report des
  pénalités sur les sous-traitants)
• Reprise des travaux en maîtrise douvrage
  publique ? 2004

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• Les risques dexploitation
• 2 types de risques
• risques exogènes
• risques endogènes
• Risque exogène
• Evènement macroéconomique extérieur aux parties
  (ex. contrat NATS).
• Risque endogène
• Biais optimiste dans les prévision de trafic et /
  ou dérive des coûts (Liaison grande vitesse
  Douvres-Londres ou musée de Leeds).
• Distinctions risque de demande / risque de
  disponibilité / risque de performance

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• Quelle performance dexploitation des PFI
  britanniques ?
• Des pénalités financières sont prévues en cas de
  sous-performance / obligations contractuelles
  (ex. PFI dans le domaine pénitentiaire)
• Leur montant est souvent limité mais effet
  disciplinant réel dans la mesure où opérations à
  fort effet de levier
• Evaluation de Partnerships UK
• 90 de taux de satisfaction pour les
  contractants publics
• 80 des difficultés se concentrent en début de
  contrat
• 70 des contrats ont donné lieu à des pénalités
• 40 lt 50 000
• 30 gt 100 000
• 70 des contrats ayant donné lieu à des
  pénalités ont connu de nettes améliorations

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• Quelle performance dexploitation des PFI
  britanniques ?
• De bonnes performances en matière de maîtrise des
  risques de construction
• De relatives moins bonnes performances / soft
  facilities management

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• Les PFI britanniques Quels enjeux ?
• La concurrence
• Le degré de concurrence ex ante est-il suffisant
  ?
• La concurrence est-elle toujours possible à
  lissue du contrat ?
• Comment renforcer ou maintenir une pression
  concurrentielle ?

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• La concurrence
• Le degré de concurrence ex ante est-il suffisant
  ?
• Si le marché est concurrentiel, les prix annoncés
  par les candidats au contrat sera optimal
• Mais le degré de concurrence est dautant plus
  faible que
• Les prestations sont complexes
• Les investissements nécessaires sont élevés
• Ex. FSTA

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• La concurrence
• Le degré de concurrence ex ante est-il suffisant
  ?
• Autre difficulté le risque de désaffection des
  firmes
• Le coût de la candidature pour les firmes
  (rédaction de loffre, procédure de preferred
  bidder)
• Coûts de transaction estimés à 3 du montant du
  contrat
• Le Trésor considère que le montant minimal pour
  sengager dans une PFI est de 20 M

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• La concurrence
• Quelle concurrence ex post (lors du
  renouvellement) ?
• Risque de sortie des concurrents du marché
• Avantage informationnel du contractant sur ses
  concurrents et sur la personne publique
  (transformation fondamentale de Williamson)

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• La concurrence
• Comment renforcer la concurrence ex ante ?
• Indemniser les candidats (ex. London Underground
  275M)
• Une solution complexe pour les projets de grande
  dimension une concurrence séparée pour le
  financement
• Faire intervenir un tiers ayant intérêt à
  acquérir de linformation sur le contrat
• Unbundling des contrats pour réduire lasymétrie
  informationnelle
• Seulement deux cas au RU Siège du Trésor, FSTA

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• La concurrence
• La concurrence pour le financement
• Révèle léquilibre économique du contrat
• Permet de contrôler la répartition des risques au
  sein de la SPE
• Introduit un tiers intéressé à la capacité de
  celle-ci à générer des flux de ressources tout au
  long du contrat (cf. question de la sortie des
  sponsors avant terme)
• Ses limites
• Ne porte que sur la dette senior ? une faible
  part du coût total (5 selon le Trésor (2006))
• Induit des coûts de transaction additionnels
• Directive du Trésor (2006) concurrence possible
  si investissement privé gt 50M et obligatoire si
  gt 500M

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• La concurrence
• Comment préserver la concurrence ex post ?
• maintien de capacités internes pour organiser un
  nouvel appel à concurrence et être en mesure
  dévaluer les offres
• Comment maintenir une concurrence dans le contrat
  ?
• 2 solutions de Value Testing (introduction en
  1999 dans le cadre de la standardisation des PFI)
• Une concurrence par comparaison (Benchmarking)
• Le Market Testing

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• La concurrence
• Benchmarking
• Comparaison avec des contrats similaires (ex.
  prisons ou hôpitaux)
• Comparaison à des prix de marché
• ? Nécessité de disposer de bases de données
• Market testing
• Mise en concurrence du contractant actuel sur une
  partie des prestations
• Obligation de prendre un éventuel moins disant
  comme sous traitant
• ? Les coûts de transactions peuvent excéder les
  économies potentielles

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• La concurrence
• Evaluation par le NAO (2007) des clauses de Value
  Testing
• 250 contrats de PFI disposent de telles clauses
• La part des paiements soumises au Value Testing
  peut atteindre 28 (Darrent Valley Hospital)
• En matière de soft facilities management (domaine
  pour lequel les PFI sont peu performantes), il
  peut exister des clauses dexamen périodique avec
  des règles de partage des coûts ou des économies
  (ex. siège du ministère de la Défense)
• Rendez-vous 10 ans après la signature, puis tous
  les 5 ans
• Partage des économies ou des coûts additionnels
  80 MoD et 20 prestataire (plafonné à 10M)

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• La concurrence
• Evaluation par le NAO (2007) des clauses de Value
  Testing
• Octobre 2006 nouvelles directives du Trésor /
  Market Testing
• Cas examinés par le NAO opérations de longue
  durée (9 à 25 mois) pouvant se traduire par des
  augmentations de coûts pour la personne publique
• Domaine des SI économies de 19 à 37
• Domaine immobilier économies de 2 à 6 mais un
  cas de hausse de 14

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• Les PFI britanniques Quels enjeux ?
• La traduction comptable des engagements
• La majeure partie des investissements réalisés en
  PFI sont déconsolidés des comptes publics
• 2 problèmes
• Sincérité des comptes publics
• Soutenabilité des engagements
• Avec une forte variabilité selon les ministères

Capital Value des contrats consolidés Capital Value déconsolidée Total des contrats de PFI (M) consolidé dans les comptes publics
24 335 29 069 53 404 46
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Département Capital Value des contrats consolidés Capital Value déconsolidée Total des contrats de PFI (M) consolidé dans les comptes publics
Transports 19 742 2 755 22 497 88
Santé 243 8 048 8 291 0
Défense 2 245 3 400 5 644 40
Education 9 4 389 4 398 0
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• Les PFI britanniques Quels enjeux ?
• La traduction comptable des engagements
• mais les prochaines opérations ont vocations à
  être consolidées
• Les évolutions britanniques ladoption des
  IFRS pour la comptabilité de lEtat (à la place
  dune version adaptée des UK Gaap)
• Mars 2007 Le budget britannique 2007 annonce
  le passage aux IFRS (à des fins de comparabilité
  avec les pratiques du privé)
• Les comptes de lensemble du secteur public
  (Whole of Government Accounts) devraient être
  publiés sur cette base pour lexercice 2008-2009.

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• Avril 2007 Rapport de la Commission des
  Finances de la Chambre des Communes / Budget 2007
• Incertitude quant à limpact des IFRS sur le
  traitement comptable des PFI
•  Treasury officials could not confirm whether
  the switch to IFRS was likely to increase or
  decrease the amount of PFI liabilities on the
  public sector balance sheet, informing us that
  the effect would be dependent on the relevant
  auditors interpretation of the standards from
  2008-09 onwards .

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• HM Treasury Financial Reporting Advisory Board
  décembre 2007
• ?  Accounting for PPP arrangements including
  PFI contracts 
• ? A compter de lexercice comptable 2008-09,
  ladoption des IFRS va se traduire par une
  application de lIFRIC 12 aux comptes de lEtat
• ? Les nouvelles PFI seraient consolidées dans
  les comptes publics
• ? NB les contrats de PFI qui nont pas donné
  lieu au transfert ou à la réalisation dun actif
  sous jacent ne rentrent pas dans le périmètre de
  lIFRIC 12

Frédéric MARTY
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• Un enjeu dautant plus important que des
  contrats majeurs vont bientôt être signés (source
  HMT février 2008)
• Linternational Public Sector Accounting
  Standards Board (IPSASB) de lIFAC a publié début
  mars 2008, un document de consultation relatif au
  reporting comptable et financier des contrats de
  PPP (en loccurrence les Services Concessions
  Arrangements - SCA).

Frédéric MARTY
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• Les PFI britanniques Quels enjeux ?
• PPP et risques contractuels
• Risques liés aux montages contractuels et
  financiers
• La question du maintien en risque des sponsors
  initiaux

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• Risques liés aux montages financiers
• Des montages à fort effet de levier financier
• ? Charge du service de la dette

Projets standards PFI
Ratio de structure financière gt 15 gt 5
Ratio de couverture de la dette gt 1.3 1.2

• Sensibilité de léquilibre financier des
  montages aux taux dintérêts et aux possibilités
  de réhaussement des emprunts obligataires
• ? Impact de la crise des subprimes ?

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• Risques financiers
• Diffusion des risques par des contrats miroirs
  avec les sous-traitants
• Prise en compte des garanties publiques et du
  statut de garant en dernier ressort de la
  continuité du service par la personne publique
• Impact de la stratégie financière du prestataire
  sur les risques encourus par la personne publique
  le cas du refinancement

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• Risques financiers
• Exemple des enjeux liés aux renégociations et aux
  opérations de refinancement
• Le refinancement de lopération, une fois la
  phase de mise en service passée, a pour effet
  daccroître le taux de retour sur investissement
  du prestataire
• Question de lintéressement du partenaire public
  aux gains réalisés
• Le refinancement a pour objet daccroître la
  durée du contrat et donc les éventuelles
  pénalités de fin anticipée que devrait verser la
  personne publique

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Refinancement et risque liés aux termination
liabilities le cas de la prison de
Fazakerley gt Versement dune soulte par le
prestataire pour compenser le risque créé pour la
personne publique
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• Cas du refinancement du contrat de PFI relatif à
  la prison de Fazakerley
• Contrat de 25 ans signé en décembre 1995 gain /
  Public Sector Comparator 1M
• RoI 16
• Mise en service en décembre 1997 (6 mois
  davance), aucune difficulté dexploitation ?
  refinancement en novembre 1999
• Nouveau RoI 39
• Or, aucune clause dintéressement pour la partie
  publique et augmentation de la pénalité
  financière exigible en cas de terminaison
  anticipée du contrat
• Le consortium reverse 1M au gouvernement
• Coût moyen dune terminaison anticipée / durée de
  contrat 9M
• probabilité de fin anticipée estimée à 10

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• Risques liés au maintien en risque des
  contractants
• Développement dun marché secondaire des PFI
• Fluidité du marché permettant une réduction de la
  prime de risque
• Renforce la concurrence pour les nouveaux
  contrats (les sponsors ne sont pas bloqués pour
  lensemble de la période contractuelle)
• Renouvelle le vivier dintervenants sur le marché
  (investisseurs secondaires fonds de pension)
• Logique industrielle (les constructeurs nont pas
  vocation à immobiliser leurs fonds en phase
  dexploitation)
• Précédents historiques (électrification urbaine
  au début du XXe siècle ? Unternehmergeschäft
  dAEG à Gênes, Barcelone ou Buenos Aires, 1894 et
  1907)

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• Risques liés au maintien en risque des
  contractants
• Quels problèmes pour la personne publique ?
• Quelles garanties des sponsors initiaux ?
• Intérêt théorique optimisation du coût sur
  lensemble du cycle de vie ? où jusquà la date
  probable de cession des parts ?
• Quelles incitations à constituer des provisions
  pour les travaux de maintenance ?
• Quelles capacités des actionnaires de la société
  projet à faire face en dernière période de
  contrat aux charges financières liées à la
  modernisation des installations ?

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