Diapositivo 1

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XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la
Reforma del Estado y de la Administración
Pública Panel Cultura de formação, avaliação,
profissionalização e responsabilização na
Administração Pública Contornos para um
modelo de avaliação do desempenho na
Administração Pública no contexto de uma cultura
de responsabilização - o caso de Portugal
  César Madureira Miguel Rodrigues
Instituto Nacional de Administração
(INA) Portugal
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XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la
Reforma del Estado y de la Administración
Pública Globalização económica esforço de
Estados e AP para mais eficiência e eficácia nos
processos de trabalho. Em teoria uma cultura de
responsabilização na função pública deveria ser
valorizada. A avaliação tornou-se num
instrumento cada vez mais utilizado para medir,
comparar, distinguir e incrementar desempenhos
(Caetano, 1990 Ilgen, Barnes-Farell Mckellin,
1993 Yasin Gomes, 2010, Madureira, 2001, 2002
Madureira Rodrigues, 2006, 2008). Em 2004,
o Governo português lança o Sistema Integrado de
Avaliação do Desempenho na Administração Pública
(SIADAP). Nova ambição para a dimensão da
avaliação na Administração, alinhando-o com uma
lógica de gestão por objectivos onde se
integrasse a acção de serviços, dirigentes e
funcionários na prossecução de objectivos comuns.
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XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la
Reforma del Estado y de la Administración
Pública Objectivos teóricos transparência,
imparcialidade e utilização de critérios de
avaliação objectivos Propósitos criar uma
cultura de responsabilização nos trabalhadores
públicos, promover a motivação dos trabalhadores
e dirigentes, reconhecer e distinguir os
serviços, dirigentes e funcionários pelo mérito
no seu desempenho. Evidência empírica
objectivos e propósitos longe de serem atingidos.
Falta de consenso sobre quais serão os efeitos
do SIADAP no projecto de reforma administrativa,
nos desempenhos dos funcionários, na sua
motivação, no empenho na realização das tarefas
profissionais, na busca de uma maior eficácia e
eficiência, na objectivação da diferenciação
entre desempenhos pelo mérito, na isenção das
avaliações, na responsabilização dos dirigentes e
funcionários, na detecção das necessidades reais
de formação e por fim, na competitividade e
conflitualidade dentro dos organismos públicos.
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Não contando com um concurso de nível nacional,
como acontece em países como a França, Portugal
foi recorrendo essencialmente à abertura de
concursos extraordinários para ir integrando
gradualmente os trabalhadores que, com contratos
a prazo ou contratos de prestação de serviço,
trabalhavam durante meses ou anos na
Administração Pública, sem que contudo fossem
considerados funcionários públicos.
XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la
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Pública A avaliação individual do desempenho no
contexto da Administração Pública dificuldades e
implicações   Especificidades organizacionais e
normativas da AP mais dificuldades na gestão de
um sistema de AD individual. 1 - A missão
pública deve servir indiferenciadamente o
cidadão/utente e não procurar a simples geração
do lucro. 2 A AD baseada na meritocracia,
exige uma cultura organizacional que valorize o
desempenho. Na AP portuguesa existe um
distanciamento da maioria dos Organismos de uma
cultura de meritocracia. 3 - Se um funcionário
atingir os seus objectivos para ser promovido,
pode estar a trabalhar apenas para os objectivos
quantificados fixados, exibindo um comportamento
que lhe pareça adequado para ser bem avaliado.
4 - Quando trabalham para os números, os
colaboradores seguem o comportamento prescrito
pelo sistema de avaliação. Neste caso, eles podem
atingir os objectivos fixados pelo sistema de
avaliação sem que contribuam para o sucesso da
organização (perigo de incoerência entre
objectivos individuais e objectivos
organizacionais!).
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• XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la
  Reforma del Estado y de la Administración Pública
• As características do sector público compreendem
  entre outras
• a ambiguidade dos objectivos e das políticas a
  implementar (componente política versus técnica),
• a autoridade discricionária dos burocratas,
• a produção e o consumo de serviços em
  simultâneo,
• a falta de uma lógica de funcionamento
  custos/receitas semelhante à prevalecente no
  sector privado
• Aumenta assim o risco de um paradoxo de
  desempenho que se poderá materializar em
  avaliações inadequadas, em desmotivação e em
  desempenhos inadequados.

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• XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la
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• Exemplos de limitações na utilização dos
  tradicionais critérios de AD na AP
• avaliar uma Universidade em função do número de
  alunos que licenciou,
• avaliar um serviço de cirurgia, e os médicos que
  neles laboram, em função do número de operações
  efectuadas,
• avaliar um agente de autoridade com base no
  número de autuações ou de detenções,
• avaliar um funcionário das finanças
  (front-office) pelo número de impressos que
  recebeu
• Apesar disto, a diferenciação salarial na AP com
  base nas avaliações como novo paradigma de gestão
  para os governos. O pagamento diferenciado com
  base na AD, sustenta-se no pressuposto de que há
  efeitos benéficos ao nível da responsabilização e
  da motivação dos funcionários (OECD, 2005).
• Não obstante, a prática tem demonstrado que a
  introdução do pagamento baseado no desempenho tem
  criado um leque diversificado de problemas e
  dificuldades na AP.

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• XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la
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• Perigos da diferenciação salarial com base apenas
  na AD individual
• busca de uma recompensa imediata em detrimento
  de um envolvimento organizacional dos
  funcionários,
• desvalorização da necessidade de um sistema
  colectivo de saberes e de interdependências para
  uma correcta aplicação das políticas públicas
• desvalorização de questões como a satisfação com
  o conteúdo do trabalho, flexibilização dos
  modelos de organização do trabalho e dos
  horários, etc.
• vulnerabilidade dos funcionários às
  determinações de um poder político que por vezes
  é mais forte do que o poder funcional/hierárquico

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XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la
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Pública Possibilidades para uma avaliação por
equipas na Administração Pública   O New Public
Management (NPM) incentiva o trabalho de equipa
na AP mas a prática demonstra que pouca
importância é dada à AD grupal. A componente
individual sobrepõe-se à de grupo, e contribui
negativamente para a inovação, qualidade do
serviço, redução de custos e aumento de
produtividade do trabalho (estas dependem de um
trabalho de equipa) AD apenas individual não
deixa margem de manobra aos dirigentes para
premiarem as equipas. Os modelos de gestão
pública têm incentivado essencialmente o
individualismo e a competição, com prejuízo em
termos da atribuição de incentivos, para a
cooperação, colaboração e espírito de equipa.
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• XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la
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• Um sistema centrado apenas na avaliação
  individual, terá efeitos nefastos para a
  organização porque
• encoraja o individualismo e o egoísmo,
• contribui para a degradação do espírito de
  equipa,
• combate silenciosamente as acções de
  encorajamento à partilha de informação e de
  conhecimento entre os membros das equipas.
• não garante uma prossecução de cumprimento das
  políticas públicas mas antes dos objectivos
  individuais

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• XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la
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• Gestão por objectivos e avaliação do desempenho
  na Reforma da Administração Pública portuguesa a
  criação do SIADAP
•  
• No âmbito da Reforma Administrativa, a Lei nº
  10/2004 de 22 de Março, cria a primeira versão do
  Sistema Integrado de Avaliação do Desempenho da
  Administração Pública (SIADAP) .
• Principais objectivos a destacar
• Avaliação individual dos funcionários, dos
  dirigentes e dos organismos 
• Avaliação e diferenciação dos méritos e do grau
  de realização dos objectivos individuais 
• - Criação de quotas de mérito para as
  classificações resultantes das avaliações,
• - Incentivo à competição entre serviços, para
  promover qualidade e excelência
• - Criação de Gestão Por Objectivos (GPO),
  indicadores de desempenho coerentes com a missão
  e visão da organização, definição de objectivos
  individuais definidos em cascata a partir dos
  objectivos do topo.

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• XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la
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• Principais dificuldades na Implementação do
  SIADAP
• - Introdução de limites nas classificações
  superiores por um sistema de quotas
  (impossibilidade de progressão da generalidade
  dos trabalhadores independentemente da qualidade
  dos seus desempenhos!!!! Desmotivação).
• Ausência de um plano de formação alargado a todos
  os funcionários alertando-os para a nova
  realidade cultural que implica o SIADAP.
• Estudo de Kuhlman (2010) - compara os sistemas de
  avaliação de desempenho dos governos locais da
  Grã-Bretanha, França, Suécia e Alemanha. A
  avaliação traz efeitos benéficos quando
  enquadrada por uma cultura de aceitação dos
  instrumentos de avaliação por todos.
• Quando obrigatória e com procedimentos impostos
  do topo para a base, a avaliação torna-se
  dispendiosa sem que apresente os efeitos
  desejados.

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• XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la
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• Lei n.º 66-B/2007 a versão revista do SIADAP
• Concretização formal da avaliação dos serviços -
  embora prevista no sistema anterior, nunca fora
  regulamentada.
• - Avaliação dos dirigentes superiores - esforço
  de formalização do processo e dos critérios a
  aplicar. Porém o modelo continua a depender da
  relação política entre governo e administração.
• - Avaliação dos dirigentes intermédios passa a
  estar sujeita a um sistema de quotas, como já
  acontecia no caso dos trabalhadores.
• - O novo modelo de avaliação do desempenho da
  Administração Pública não rompe com o anterior.

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XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la
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Pública O impacto da AD na gestão das carreiras
na Administração Pública   2008 - sistema de
carreiras substituído por sistema vertical de
posições remuneratórias. A evolução remuneratória
dos trabalhadores em funções públicas ficou
apenas associada à AD. A nova lei vem prever
que, dentro de uma mesma categoria, seja
garantido o acesso a uma posição remuneratória
superior para todos os funcionários que tenham
acumulado 10 pontos no desempenho das suas
funções . Para esta contagem, os pontos a serem
contados são distribuídos através da seguinte
escala Avaliação do desempenho e acumulação de
pontos 3 Pontos - Menção máxima (Desempenho
Excelente) 2 Pontos - 2ª menção mais elevada
(Desempenho Relevante) 1 Ponto - 3ª menção mais
elevada (Desempenho Adequado) -1 Ponto - Menção
mais baixa (Desempenho Inadequado)
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XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la
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Pública Disponibilidade orçamental
possibilidade de se acelerar a progressão dos
trabalhadores que tenham tido um desempenho de
maior relevo. A associação entre os resultados
dos trabalhadores no SIADAP e a sua relação
directa com a progressão na tabela remuneratória
pode resultar numa maior iniquidade
inter-organismos da Administração Pública Com
efeito. Estando as progressões sujeitas à
existência de dotação orçamental dos organismos,
um trabalhador com a mesma AD poderá, ou não,
progredir na tabela remuneratória, consoante o
orçamento do organismo público onde se encontre.
Esta variável é externa e alheia ao seu
desempenho e controlo.
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• XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la
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• Discussão/Conclusão
•  
• Na AP o trabalho orienta-se para servir com
  equidade e imparcialidade o cidadão, e não para o
  lucro, estando por isso mais vocacionado para os
  processos do que para os resultados (Mintzberg,
  1982).
• A AD individual corre o risco de incentivar um
  comportamento individualista, com prejuízo do
  trabalho em equipa e da correcta implementação
  das políticas públicas,
• Dadas as idiossincrasias da AP, os incentivos
  pelo bom desempenho podem passar pela atribuição
  de outras regalias que não financeiras, tais como
  horários de trabalho mais reduzidos, melhores
  equipamentos e recursos de trabalho e
  desenvolvimento de competências.
• - No actual contexto de congelamento dos salários
  na AP o SIADAP perdeu por completo a sua
  pertinência.

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XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la
Reforma del Estado y de la Administración
Pública No âmbito do SIADAP. Progressão na
carreira e evolução remuneratória passam a
depender apenas da AD individual, das quotas e
da existência de dotação orçamental na
organização. São muitas limitações para um
sistema de avaliação equilibrado e
objectivo. Principais riscos - desmotivação,
pior desempenho e menos produtividade dos
trabalhadores públicos portugueses. Quais as
vantagens de manter um sistema de avaliação
individual que se mostra inadequado à realidade
cultural existente no sector público???? O
sistema de AD na AP deve evitar conter regras que
provoquem sentimentos de injustiça nos avaliados
e deve recorrer a incentivos de natureza diversa
e não apenas financeira. É necessário um estudo
à escala nacional em que se avalie o impacto da
aplicação do SIADAP na AP portuguesa !!!!
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• XVI Congreso Internacional del CLAD sobre la
  Reforma del Estado y de la Administración Pública
• Obrigado pela vossa atenção!
• Cesar.madureira_at_ina.pt
• Miguel.rodrigues_at_ina.pt
• Instituto Nacional de Administração, I.P.