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Diagnóstico y reflexiones sobre el sistema de
transferencias federales
José Antonio González Anaya
Unidad de Coordinación con Entidades
Federativas SHCP
Abril 18 del 2007
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Índice

• Diagnóstico del marco actual
• Participaciones
• Aportaciones
• Ingresos propios
• Reflexiones finales sobre el diagnóstico

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Problemática del marco de federalismo actual

• Los elementos estructurales de sistema actual se
  diseñaron bajo un equilibrio político distinto.
• Conforme fue cambiando la realidad política, el
  sistema ha sufrido una serie de cambios que lo
  han llevado a un complejo sistema de
  interacciones entre los tres diferentes niveles
  de gobierno.
• El pacto fiscal no tiene satisfechos del todo a
  sus participantes.
• El Gobierno Federal concentra la mayor parte de
  la recaudación y se lamenta de las entidades
  federativas de que contribuyen poco a elevar la
  recaudación.
• Las entidades y los municipios se quejan de las
  pocas potestades tributarias que disponen y de
  los bajos incentivos que existen para elevar la
  recaudación.

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Una creciente concentración de la recaudación a
través de la historia.
Elaborado con base en el documento Diagnóstico
sobre el tema colaboración y coordinación
intergubernamental, Convención Nacional
Hacendaria e ITG Consultores en Finanzas
Públicas.
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Una creciente descentralización/desconcentración
del gasto a través de la historia.
Ampliación del gasto federalizado

• 1992 Convenios de Desarrollo Social
• Acuerdo Nacional para la Modernización de la
  Educación Básica
• 1996 Acuerdo Nacional para la Descentralización
  de los Servicios de Salud
• 1998 Creación de Ramo 33 FAEB, FASSA, FAIS,
  FORTAMUNDF, FAM
• 1999 Creación del FAETA y FASP
• 2000 Creación del PAFEF y en 2007 conversión a
  FAFEF

• 1981 COPLADES
• 1983 CUD fortalecer planeación, descentralización
  y fortalecimiento municipal
• Finales 80s Programa Nacional de Solidaridad

• 50s Convenios y acuerdos para impulsar
  inversiones públicas
• 70s Recursos para impulsar el campo, la
  industria y el comercio
• CUC y COPRODES

Comisiones encargadas de impulsar el desarrollo
regional
1947
Elaborado con base en el documento Diagnóstico
sobre el tema colaboración y coordinación
intergubernamental, Convención Nacional
Hacendaria e ITG Consultores en Finanzas
Públicas.
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Problemática del marco de federalismo actual

• Existe poca claridad en la división de
  responsabilidades y de funciones.
• Existe una alta dependencia de trasferencias
  federales para enfrentar responsabilidades de
  gasto.
• Falta de información estándar sobre las haciendas
  subnacionales.
• Al final del día, el pacto fiscal no ha
  coadyuvado a fortalecer las haciendas públicas de
  los tres órdenes de gobierno ni por el lado de la
  recaudación, ni por el lado de contener las
  presiones de gasto.

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Los recursos Administrados por las Entidades
Federativas dependen de manera importante de
transferencias del Gobierno Federal.
329.2 mmp. 41.3
Participaciones Ramo 28 Transferencia No
Condicionadas
323.7 mmp. 40.6
Aportaciones Transferencias Condicionadas (Incluye
PAFEF)
Gobiernos de las Entidades Federativas Total
797.1 mmp
81.2 mmp. 10.2
Ingresos Propios
27.1 mmp. 3.4
Convenios de Descentralización
23.7 mmp. 3.0
12.1 mmp. 1.5
Excedentes Petroleros
Financiamiento
Recursos del Sector Público Federal centralizado
aplicado en las Entidades Federativas
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Los recursos Federales transferidos a las
entidades han aumentado su porcentaje respecto al
PIB de 6.5 en 1998 a 8 en 2006, mientras que
los ingresos federales no petroleros han
aumentado menos de 1 del PIB y los ingresos
propios se han mantenido constantes en 0.9.
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Índice

• Diagnóstico del marco actual
• Participaciones
• Aportaciones
• Ingresos propios
• Reflexiones finales sobre el diagnóstico

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Fórmula de distribución del Fondo General
Participaciones (21.06 de la RFP) tiene un
tercer componente compensatorio que perpetua la
distribución original
Criterios de Distribución entre Entidades del Fondo General de Participaciones (21 de la RFP) Criterios de Distribución entre Entidades del Fondo General de Participaciones (21 de la RFP) Criterios de Distribución entre Entidades del Fondo General de Participaciones (21 de la RFP)
Coeficiente Efectivo del Fondo General de Participaciones Primera Parte (45.17) Por el número de habitante de cada Entidad.
Coeficiente Efectivo del Fondo General de Participaciones Segunda Parte (45.17) El componente del año anterior El cambio de las contribuciones asignables (Tabacos, cerveza, bebidas alcohólicas, gasolina, tenencia e ISAN).
Coeficiente Efectivo del Fondo General de Participaciones Tercera Parte (9.66) Por la inversa per cápita de la primera y segunda partes del FGP

Resarcimiento de la Bases Especiales de la Tributación (BET) 0.06 RFP Resarcimiento de la Bases Especiales de la Tributación (BET) 0.06 RFP Actualización con el INPC desde 1989.
La BET era pesca, agricultura y transporte
público. Desde 1989 cuando entran al régimen
general, algunos estados pidieron un
resarcimiento.
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Las fórmulas de las participaciones son
complejas, y contienen elementos con incentivos
perversos. Adicionalmente, han llevado a que las
participaciones per cápita no hayan cambiado
sustancialmente en los últimos ocho años.

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Las fórmulas para los otros fondos de
participaciones también tienen componentes que
desincentivan la recaudación
Fondo de la RFP Criterios de Asignación
Fondo de Fomento Municipal (FFM) 1 Desde 1991 con la dinámica de las contribuciones locales de Agua y Predial.
Reserva de Contingencia 0.25 De la entidad menos afectada a la mas afectada comparando las participaciones del FGPFFM del ejercicio con el mismo monto en 1990 actualizado por el crecimiento de la recaudación (RFP).
Participaciones en el IEPS 8 tabacos labrados 20 cerveza y 20 bebidas alcohólicas En proporción al valor de la enajenación de cada uno de los conceptos en las entidades. Es equivalente al 0.25 de la RFP
Fondo para municipios fronterizos y marítimos 0.136 39 municipios. Distribución inicial era por comercio exterior. Ajuste por la dinámica de las contribuciones locales de agua y predial.
Derecho adicional por extracción de petróleo (municipios) Es el 3.17 del derecho adicional de extracción. Se destina a 7 Municipios (que son parte los 39 del fondo anterior). Se distribuye de acuerdo al valor de exportación de petróleo y por aduana de salida. Equivalente al 0.02 de la RFP.
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Aunque son 100 participables, los incentivos
económicos no se han incrementado por encima de
las participaciones.

• Los incentivos por fiscalización no han
  funcionado debido a que el costo, monetario y
  político, es alto y los retornos son pequeños.

Incentivos Económicos Relacionados con
automóbiles incluye Tenencia o uso de vehículos
ISAN y Fondo de Compensación de ISAN Otros
Incentivos Acciones de Fiscalización
concurrente Zonas Federal Marítima Terrestre
REPECOS Régimen Intermedio Riberas Comercio
Exterior
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Existe una mayor heterogeneidad en el esfuerzo
por recaudar incentivos ya que los estados los
retienen íntegramente. Sin embargo, el monto
sigue siendo menor
Desde el 2007, los estados retendrán el 100 de
los incentivos por fiscalización
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Índice

• Diagnóstico del marco actual
• Participaciones
• Aportaciones
• Ingresos propios
• Reflexiones finales sobre el diagnóstico

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Naturaleza de las aportaciones

• En su origen las aportaciones eran transferencias
  etiquetadas para cierto propósito.
• Originalmente los montos de las aportaciones se
  determinaban en función de las necesidades pero
  existen varios referenciados a la Recaudación
  Federal Participable.
• Desde la introducción del Ramo 33 como tal en
  1998, ha existido una proliferación de fondos que
  se han creado, o modificado en coyunturas
  políticas complicando el sistema de tranferencias
• 1998 Educación, Salud, Fortamun, FAIS
  (Infraestructura Social), FAM (Múltiples)
• 1999 FASP (Seguridad), FAETA (Educación Técnica),
  
• 2000 PAFEF como Ramo 39 y en el 2006 como parte
  del Ramo 33.
• Con excepción de educación y salud, pareciera
  haber duplicidades y algunos de los fondos de
  aportaciones han perdido en la práctica la
  naturaleza de gasto etiquetado asemejándose mas a
  las participaciones.

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Las aportaciones se hacen a través de (ahora) 8
fondos que han aumentado su importancia como
porcentaje del PIB desde 1998. El fondo de
educación es mas de la mitad del total.

Hasta el año 2006, el PAFEF se encontraba en el
Ramo 39 del Presupuesto de Egresos, a partir de
2007 se integra al Ramo 33.
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Seis de los ocho fondos de aportaciones
parecieran tener duplicidades entre sí y/o
asemejarse mas a recursos de libre utilización
como las participaciones.
Fortamun-DF FAIS FAM FASP FAFEF FAETA
Propósito Necesidades financieras y seguridad. Infraestructura social. Asistencia Social Infraestructura Educativa Seguridad Fortalecimiento financiero, pensiones, inversión. Educación Técnica y Adultos.
Monto Total 2.35 de la RFP 2.5 de la RFP. 0.303 Estados 2.197 municipios. 0.814 de la RFP Asistencia Social (DIF). Infraestructura No es fijo. En el 2006 fue 0.4 de la RFP. 1.4 de la RFP No es fijo. En el 2006 fue 0.3 de la RFP
Distribución Población Carencia nacional. Formula poco transparente. Índice de vulnerabilidad social (DIF). Necesidades educativas Criterios de la SSP. 2000-2007 asegurados del IMSS, gasto educativos estatal, marginación, población, uniforme por estado. 2007 en adelante igual al 06. Registro de plantillas en su origen. Marginación educativa, aportación estatal, desempeño académico.
Administración SHCP transfiere los recursos a estados y ellos a su vez a los municipios. Entidades y municipios administran. Sedesol distribuye y monitorea. Organismos educativos descentralizados y universidades. DIF estatales. SEP y DIF monitorean Estados y municipios. SSP monitorea. Estados. CONALEP. INEA (Educación de Adultos)
Problemática Se está usando para otros propósitos. Poco monitoreo. Incentivos perversos para no mejorar. Poca transparencia en la distribución. Índice no transparente Criterios de ejecución poco claros.
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• Diagnóstico del marco actual
• Participaciones
• Aportaciones
• Educación
• Salud
• Ingresos propios
• Reflexiones finales sobre el diagnóstico

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Fondo de Aportaciones para Educación Básica (FAEB)

• Es el 62 de las aportaciones.
• Asignación Inicial
• Gasto en educación del sistema federal por
  estado. Esto implicó que los estados que tenían
  un sistema estatal importante recibieran menos
  recursos federales para la educación.
• Ajuste anual
• Incremento en percepciones salariales (incluyendo
  prestaciones) y creación de nuevas plazas.
• Operación
• El Gobierno Federal transfiere los recursos a las
  entidades.
• Las decisiones de contratación de maestros está
  sujeta a la aprobación de la SEP federal.
• Actualmente se lleva a cabo una negociación
  salarial a nivel nacional que se convierte en un
  piso para la negociación salarial estatal
  subsecuente.
• Un gran número de estados tienen que cualquier
  prestación federal se tiene que trasladar al
  estatal automáticamente.

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El grado de dependencia entre las Entidades varía
enormemente.
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Existe gran heterogeneidad en el gasto federal
per cápita en educación en los estados que
obedece principalmente al grado de avance de los
sistemas estatales al momento de la reforma y a
la evolución de la población.
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Existe una relación positiva entre el tamaño
relativo del sector educativo estatal, y la deuda
del estado.

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Índice

• Diagnóstico del marco actual
• Participaciones
• Aportaciones
• Ingresos propios
• Reflexiones finales sobre el diagnóstico

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La mayor parte de los ingresos tributarios que
obtienen los gobiernos de las entidades
federativas proviene de la tenencia y el ISAN,
así como de los impuestos locales sobre la nómina
y el hospedaje.
Carga fiscal de principales impuestos de
Gobiernos de Entidades Federativas ( del PIB)
Fuente Cuenta de la Hacienda Pública Federal
1996 a 2005 Informes sobre la Situación
Económica las Finanzas Públicas y la Deuda
Pública al cuarto trimestre de 2006.
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Con la posible excepción del DF los ingresos
propios de los estados son una fracción pequeña
de sus ingresos totales
Promedio Nacional 8.06.
FUENTE UCEF, con datos de las Cuentas Públicas
de las Entidades Federativas, excepto DF,
Durango, Guerrero, Morelos, Tamaulipas y
Tlaxcala cuyas fuentes son las Leyes de Ingresos
para 2005. / Considera los impuestos Predial,
Adq. De Inmuebles, así como Derechos de Agua, que
en el resto de las entidades corresponden al
orden municipal.
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Los ingresos estatales como porcentaje del PIB
son bajos y existe diversidad en los tamaños
relativos de las diferentes fuentes No hay una
historia de éxito común.
Productos incluye entre otros utilidades de
inversiones, créditos y valores, intereses de
capital, ventas de bienes muebles e
inmb. Aprovechamientos incluye entre otros
multas, recargos, reintegros Contribuciones
Incluye contribuciones de mejoras, ejecución de
obras públicas y por prestación de servicios
públicos.
Tributarios incluye entre otros Nómina,
Tenencia, Bienes Inmuebles, Hospedaje, y
Accesorios Derechos incluye entre otros De
control Vehicular, Registro de la Propiedad,
Licencias de manejar
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El impuesto predial en México se encuentra
sub-explotado.
Recaudación del impuesto predial ( del PIB)
Fuente Revenue Statistics, Special Feature
Taxes Paid on Social Transfers 1965-2005. Ed.
2006, OCDE.
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El monto recaudado por habitante no logra
financiar los servicios mínimos en casi ningún
Estado.
Recaudación del predial por habitante 2004(pesos
de 2006)
Fuente INEGI.
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• Participaciones
• Aportaciones
• Ingresos propios
• Reflexiones finales sobre el diagnóstico

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Algunas reflexiones sobre el diagnóstico

• Participaciones
• Las fórmulas de las Participaciones tienen
  componentes que neutralizan esfuerzos
  recaudatorios.
• Aportaciones
• La problemática de educación y salud son las mas
  graves y necesitan soluciones específicas.
• Ingresos propios
• El predial es un impuesto subexplotado.
• Es necesario explorar nuevas potestades
  tributarias.

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Diagnóstico y reflexiones sobre el sistema de
transferencias federales
José Antonio González Anaya
Unidad de Coordinación con Entidades
Federativas SHCP
Abril 18 del 2007