Inflexibilidad Presupuestal: el caso colombiano y un primer modelo

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Inflexibilidad Presupuestalel caso colombiano y
un primer modelo

• Juan Carlos Echeverry
• Leopoldo Fergusson
• Pablo Querubín

Facultad de Economía CEPAL, Naciones Unidas,
XVII Seminario Regional de Política Fiscal
Santiago de Chile, 25 de enero de 2005
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AGENDA

1. El problema
2. Los mismos temas de siempre
3. Las causas qué sugiere la literatura
4. La magnitud de las inflexibilidades
5. Un nuevo pacto fiscal
6. Un modelo la inflexibilidad en el gasto

Echeverry, Fergusson, Querubín
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AGENDA

1. El problema
2. Los mismos temas de siempre
3. Las causas qué sugiere la literatura
4. La magnitud de las inflexibilidades
5. Un nuevo pacto fiscal
6. Un modelo la inflexibilidad en el gasto

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I. El Problema

• Definición La imposibilidad de cambiar la
  composición o el tamaño del presupuesto en el
  corto plazo como consecuencia de la existencia de
  protección legal o constitucional para la
  destinación de ciertos ingresos y gastos.
• A tener en cuenta
• Algunos rubros son naturalmente inflexibles
  (servicio de la deuda, nómina)
• Puede ser deseable que lo sean

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I. El Problema

• Pero, demasiada inflexibilidad
• Compromete ejecución de planes de gobierno.
• Dificulta la definición de prioridades
• Impide ajustes de corto plazo
• Aumenta de forma permanente la deuda pública
• Resta transparencia al proceso presupuestal
• Favorece la duplicación de gastos

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I. El Problema

• Tipos de inflexibilidad
• Inflexibilidades en el gasto v. Gr. leyes que
  definen gasto en rubros específicos.
• Inflexibilidades en el ingreso Destinación
  específica de algunos ingresos (earmarking).
• Este último grupo incluye también rentas cedidas
  a particulares
• Parafiscales
• Exenciones tributarias

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AGENDA

1. El problema
2. Los mismos temas de siempre
3. Las causas qué sugiere la literatura
4. La magnitud de las inflexibilidades
5. Un nuevo pacto fiscal
6. Un modelo la inflexibilidad en el gasto

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II. Los mismos temas de siempre

• Desde principios del s. XX las Memorias de los
  Ministros de Hacienda en Colombia identifican los
  siguientes problemas
• Origen Político de las Inflexibilidades
• Dilema iniciativa parlamentaria en presupuesto
  versus la denominada dictadura fiscal del
  ejecutivo
• Violación de la Unidad de Caja por recurrente
  creación de rentas de Destinación Específica

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Origen Político de las Inflexibilidades

• E. Wiesner (1982)
• Muchos intereses son perfectamente legítimos en
  su contexto, pero su satisfacción no siempre es
  compatible con el equilibrio fiscal
• El problema fiscal es, esencialmente, un
  problema político, en el sentido de que su
  solución exige un cierto acuerdo en la comunidad

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Iniciativa parlamentaria en el presupuesto

• Revisemos la evidencia histórca al respecto
• Celso Rodriguez, Ministro de Hacienda, 1911
• Es lo ordinario que el legislador decrete
  auxilios, gracias o nuevos servicios y se
  abstenga de incluir las partidas correspondientes
  en el Presupuesto de Gastos, vacío que por fuerza
  ha de llenarse con la apertura del crédito
  adicional respectivo, rompiéndose de ese modo la
  ficticia nivelación verificada al comenzar la
  vigencia

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Iniciativa parlamentaria en el presupuesto

• Carlos Rosales, 1912
• No se puede esperar una orientación fiscal
  adecuada cuando el ministro debe ejecutar gastos
  que él no ha decretado y cuando la orientación
  fiscal depende de intereses encontrados y
  voluntades antagónicas
• Francisco de Paula Pérez, 1929
• Los mismos que hicieron aprobar las
  disposiciones y decretaron el gasto se admiran
  después de las cargas excesivas que aquellas
  entrañan

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Iniciativa parlamentaria en el presupuesto

• Esteban Jaramillo, 1930
• El problema de la dictadura fiscal del ejecutivo
  en materia presupuestal toma un carácter más
  serio, porque aquí aparecen a primera vista en
  pugna las atribuciones esenciales del Congreso y
  su soberanía en materia de presupuestos, con la
  necesidad de limitar y poner freno a la
  prodigalidad parlamentaria
• Carlos Lleras Restrepo, 1939
• Hay que acabar con la iniciativa parlamentaria
  en materia de gastos

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Rentas de destinación específica

• Carlos Rosales, 1912
• La totalidad de los ingresos del Tesoro debe
  considerarse como un sólo acervo destinado a la
  totalidad de las erogaciones del mismo
• Sin tratar de establecer una concordia
  artificial entre el producto de una contribución
  dada y el gasto de un servicio con el cual no
  tiene nada en común

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Rentas de destinación específica

• Esteban Jaramillo, 1930
• Fuera del desorden que introducen en el manejo de
  la Hacienda, estas destinaciones especiales,
  presentan, como ya se dijo, el grave
  inconveniente de que quedan servicios
  insuficientemente dotados, al tiempo que otros
  dejan un superávit que no se sabe a qué aplicar
• El artículo 16 de la Ley 64 estableció el
  Principio de Unidad de Caja.

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Rentas de destinación específica

• Jose María Bernal, 1948
• En los últimos años, muchas son las leyes
  dictadas que dan destinación especial al producto
  de ciertas rentas
• Establece prelaciones injustas en favor de
  erogaciones que no son precisamente las más
  esenciales incita al despilfarro
• Hernán Jaramillo, 1949
• Cada renta o ingreso destinado a fines
  especiales, al dejar de concurrir a la
  financiación de la masa global estrecha el campo
  de la acción gubernativa

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Rentas de destinación específica

• Jorge Mejía Palacio, 1959
• Durante los últimos años ha sido implantada la
  costumbre de crear recursos con destinación
  especial. rigidez completamente inconveniente,
  que limita la posibilidad de racionalizar el
  proceso de planeación
• Hernando Agudelo Villa, 1959
• Al mismo tiempo que se afrontan dificultades
  generales de Tesorería, aparezcan en los bancos
  saldos a favor de entidades que perciben fondos
  en exceso de su capacidad de inversión

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3. Las causas qué sugiere la literatura
4. La magnitud de las inflexibilidades
5. Un nuevo pacto fiscal
6. Un modelo la inflexibilidad en el gasto

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III. Las causas qué sugiere la literatura

• La literatura de economía política enfatiza que
  varios problemas de la política fiscal (en
  particular los déficit elevados y persistentes)
  están causados en últimas por conflictos
  político-distributivos.
• Ejemplos - conflictos intergeneracionales,
• - conflictos intrageneracionales y
  guerras de espera,
• - deuda estratégica.
• Las inflexibilidades encajan bien en estas
  historias.

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III. Las causas qué sugiere la literatura

• Adicional a lo anterior, el problema político más
  básico al cual está sujeto cualquier recurso
  común como el Presupuesto, es la Tragedia de los
  Comunes.
• Más adelante argumentaremos que la Tragedia de
  los Comunes puede exacerbarse por culpa de las
  inflexibilidades.

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Otras explicaciones

• Son las inflexibilidades una solución al
  problemas de Inconsistencia temporal?
• Puede ser, pero
• Hasta cierto punto. Los modelos políticos
  sugieren que hay incentivos para que el grado de
  inflexibilidad sea excesivo.
• Tough policies, incredible policies (Neut y
  Velasco).

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1. El problema
2. Los mismos temas de siempre
3. Las causas qué sugiere la literatura
4. La magnitud de las inflexibilidades
5. Un nuevo pacto fiscal
6. Un modelo la inflexibilidad en el gasto

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• Hoy, el 37 del presupuesto inflexible está
  compuesto por el rubro de transferencias,
  incluidas las transferencias a las regiones
  mediante el Sistema General de Participaciones
  (SGP) y otras transferencias estipuladas por la
  Ley.
• Adicional a estos rubros inflexibles, según
  cálculos del Ministerio de Hacienda el 50 de los
  gastos generales y el 67 de las apropiaciones
  para inversión son inflexibles.
• Desde 1993 los gastos superaron los ingresos
  totales del Estado, con ascendente hasta el año
  2000

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• Se destaca el aumento en la participación de las
  transferencias territoriales, las pensiones y el
  servicio de la deuda pública. Junto con el rubro
  de gastos de personal, estos componentes del
  presupuesto son por naturaleza inflexibles.

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• Qué criterios normativos se pueden alegar en
  favor o en contra de la inflexibilidad de algunos
  rubros del presupuesto?
• En Favor
• Hay rubros que no deben estar sujetos a vaivenes
  de corto plazo.
• En contra
• Algunos rubros no son prioritarios, sino el
  resultado del atrapamiento de rentas.
• Las inflexibilidades reflejan desconfianza frente
  a la acción futura del Estado.

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• En contra
• Aún si son prioritarios, se puede justificar su
  abandono por objetivos más generales (p. ej. la
  viabilidad financiera del Estado).
• Rubros prioritarios (p. ej. la educación y la
  salud) también son utilizados para atrapar
  rentas.
• Dificultan establecer prioridades y generan
  duplicidad
• No están sujetos a un proceso crítico y periódico
  de evaluación

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Transferencias

• Las transferencias se componen de las
  asignaciones que hace la Nación a las entidades
  territoriales por medio del SGP, los aportes a
  las Universidades, los pagos de pensiones, las
  prestaciones sociales de los maestros, y otras
  transferencias de diversa índole.
• Las transferencias territoriales y el pago de
  pensiones son los mayores componentes, pero las
  otras transferencias son de magnitud considerable
  al conformar cerca de una quinta parte del total
  de transferencias y 1.7 del PIB.

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Transferencias
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Transferencias
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Rentas de Destinación Específica

• Surgen por normas que destinan un ingreso de la
  Nación o parte de él a una destinación
  específica.
• Ejs Fondo Nacional de Regalías, la participación
  del IVA de las antiguas intendencias y
  comisarías, y la de dotación y arreglos locativos
  de escuelas industriales e institutos técnicos.
• La expedición de estas normas se ha incrementado
  en los últimos años.

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Rentas de Destinación Específica
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Rentas de Destinación Específica
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Recursos Parafiscales

• La parafiscalidad se encuentra consagrada
  explícitamente en la Constitución Política de
  1991.
• Debido a que son recursos públicos sobre los
  cuales el ejecutivo no tiene mayor discreción y
  están destinados a una entidad o a un fin
  específico, se adaptan al criterio de
  inflexibilidad definido anteriormente.

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Recursos Parafiscales

• Las rentas parafiscales deben implicar un
  beneficio directo e inmediato para quienes
  contribuyen aquellos
• Las dos rentas parafiscales más importantes, SENA
  e ICBF no se adaptan estrictamente a este
  criterio
• Empleadores deben contribuir a estas dos
  entidades sin importar si reciben a cambio
  personal calificado o sin importar si sus
  empleados necesitan de los servicios de estas
  entidades.
• Su monto es aproximadamente 1.5 PIB

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Recursos Parafiscales
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5. Un nuevo pacto fiscal
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Recomendaciones

• Centralizar el manejo de Tesorería de los
  establecimientos de la nación creando una central
  de pagos.
• Si bien crear fondos para cubrir obligaciones
  futuras es una práctica responsable, se propone
  que en medio de coyunturas críticas el gobierno
  pueda tener una cláusulas de escape
• Por ejemplo, crear una regla según la cual el
  Gobierno sólo debería financiar estos fondos en
  situaciones en las el superávit primario sea
  superior al 2 del PIB.

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Recomendaciones

• Límite a la capacidad de endeudamiento. Cuando
  haya riesgo de sobrepasar este límite, el
  gobierno debe tener la facultad para recortar
  algunas apropiaciones, incluidos aquellos
  renglones inflexibles preestablecidos por Ley.

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Recomendaciones

• El nuevo contrato entre el ejecutivo y el
  legislativo revivir los auxilios
  parlamentarios?
• Cuarentena para las leyes o artículos que
  impliquen gastos
• Introducir en los presupuestos anuales de la
  nación todas las rentas parafiscales, exenciones,
  y someterlas al procedimiento de la primera
  Propuesta.

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El nuevo pacto fiscal Todos ponen

• Las transferencias, las rentas de destinación
  específica, las exenciones y las rentas
  parafiscales, y un sinnúmero de leyes que ordenan
  gasto son ejemplos de rentas cedidas por el
  gobierno a grupos sociales y que pueden escapar
  al escrutinio democrático y a la discreción de
  las autoridades de política sobre su conveniencia
  y prioridad.
• Es importante que los diversos grupos sociales
  renuncien al mismo tiempo y en la misma
  proporción a parte de los beneficios que reciben
  del gobierno

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TODOS PONEN
Ahorro del 20 en Otras Transferencias, Rentas de
Destinación Específica, Costo Fiscal de la
Exenciones, y aportes al SENA, ICBF y Cajas de
compensación.
INTACTO SGP (Salud, Educación) Pensiones
EXENCIONES PARAFISCALES
PRESUPUESTO
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El nuevo pacto fiscal Todos ponen

• Una reducción del 20 en exenciones, recursos
  parafiscales, transferencias (incluyendo las de
  libre destinación) generaría un ahorro de 1.6
  del PIB para el año 2004, y podría llegar a más
  del 2 PIB en el 2010.
• CON ESTO SE ALCANZA DESDE YA EL EQUILIBRIO
  FISCAL!

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TODOS PONEN
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Qué puede pasar si no se hace?
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2. Los mismos temas de siempre
3. Las causas qué sugiere la literatura
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5. Un nuevo pacto fiscal
6. Un modelo la inflexibilidad en el gasto

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VI. Un modelo la inflexibilidad en el gasto

• El modelo consecuencias de un tipo de
  inflexibilidad (en el gasto) ante la presencia de
  un tipo de conflicto político (Tragedia de los
  Comunes).
• Dejamos de lado los posibles beneficios de la
  inflexibilidad.
• Dejamos de lado las causas (ver Spiller
  Tommasi, JLEO, 2003 demasiado conflicto político
  lleva a la adopción de reglas de política muy
  rígidas.)

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VI. Un modelo la inflexibilidad en el gasto
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Gasto eficiente
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Gasto ineficiente (la Tragedia)
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Negociación legislativa con flexibilidad
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Negociación legislativa con flexibilidad
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Negociación legislativa con flexibilidad
-Tragedia de los Comunes Efecto Negociación
o Coalición. -Asignación subóptima (muy poco
para los excluidos y ambiguo para los miembros de
la coalición)
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Negociación legislativa con inflexibilidad
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Negociación legislativa con inflexibilidad
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Inflexibilidad por muchos períodos
La característica que define la inflexibilidad es
que se extiende por varios períodos una vez un
legislador redacta y aprueba una ley que genera
gastos, la nueva asignación se convierte en el
nuevo status quo y las transferencias a los
grupos implicadas por dicho status quo no se
pueden reducir.
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Un ejemplo
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Un ejemplo
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Un ejemplo

• El definidor de la agenda (agenda-setter)
  logra asignar para sí mismo una gran cantidad de
  recursos que exceden el óptimo social, mientras
  que los miembros de la coalición demandan un
  incremento en sus transferencias a cambio de su
  apoyo.
• Cuando los gastos de status quo están
  protegidos
• Cuando esto se extiende por varios períodos, hay
  2 casos
• el agenda-setter nunca cambia
• el agenda-setter cambia (más cercano a la
  realidad)

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Un ejemplo

• Caso (1) el agenda-setter llega a un punto en
  el que incrementos en gasto para su grupo no
  alcanzan a compensar los costos (trade-off entre
  mayor utilidad por consumo de recursos públicos y
  costos en tributación para financiar dicho gasto
  y el de los miembros de la coalición para obtener
  su apoyo)
• gt Por lo tanto, el gasto agregado es mayor que
  en el caso de inflexibilidad pero llega a un
  punto en el que deja de crecer.
• Pero, en (2), a medida que el poder de establecer
  la agenda cambia de manos, llega a representantes
  que aún pueden obtener provecho aumentando g y el
  gasto continúa creciendo.

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Conclusiones

• La inflexibilidad presupuestal, a pesar de ser
  una preocupación vieja y vigente, ha sido poco
  estudiada por la literatura.
• Este trabajo
• En sus varias formas, la inflexibilidad
  presupuestal está relacionada con el conflicto
  político-distributivo propio del proceso
  presupuestal (aspecto por incluir en el modelo).
• La inflexibilidad en el gasto, y su conexión con
  una de las fuerzas políticas que afectan el
  proceso presupuestal (la Tragedia de los Comunes)
  lleva a mayores niveles de gasto agregado, y
  puede generar también un nivel de gasto
  ineficiente y creciente con el paso del tiempo

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Inflexibilidad Presupuestalel caso colombiano y
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• Juan Carlos Echeverry
• Leopoldo Fergusson
• Pablo Querubín

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