La PAC et sa rforme

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La PAC et sa réforme

• Liste des diapositives
• 2 Contexte de la naissance de la PAC
• 3 Quelques dates clés de la PAC
• 4 Objectifs de la PAC
• 5 Fonctionnement de la PAC
• 6 Principaux instruments de la PAC
• 7 Schéma de lOCM céréales
• 8 -9 Concentration-intensification de la
  production - 1 et 2
• 10-11 Du déficit aux excédents  1) le
  processus et 2) les conséquences
• 12 La protection incomplète du marché européen
  hypothèque la viabilité de la PAC
• 13 Schéma les accords de 1962 au GATT ont
  déséquilibré le commerce extérieur de lUE
• 14 La déformation du commerce extérieur suite à
  la protection incomplète du marché
• 15 Les répercussions budgétaires de la protection
  imparfaite du marché européen
• 16 Les impacts de la protection imparfaite du
  marché sur les structures de production
• 17 La perte de légitimité de la PAC au niveau
  interne et externe
• 18La guerre commerciale sur les marchés agricoles
• 19 Le dumping, un problème épineux pour des
  marchés mal protégés
• 20 Les premières tentatives de gestion de loffre
• 21 La réforme de la PAC de 1992

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Contexte de la naissance de la PAC

• Après la guerre 1940-45, l'Europe dépend
  fortement, pour les principaux produits
  alimentaires, des importations de produits
  agricoles étrangers, surtout en provenance des
  États-Unis. La productivité moindre de
  l'agriculture européenne par rapport à celle des
  États-Unis rend la croissance des importations
  inéluctables
• Les pénuries qui ont sévi durant la période
  marquée par la guerre ont servi de leçon.
• L'Europe veut accroître son degré
  d'autosuffisance alimentaire, ce quelle
  considère désormais comme important pour sa
  sécurité. Elle se dote pour cela d'un outil la
  Politique Agricole Commune (PAC).

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Quelques dates clés de la PAC

• 1957 Naissance de lUnion européenne à 6
  membres
• 1962 Accord au Cycle Dillon du GATT autorisant
  la création de la PAC, en échange de droits nuls
  sur les importations eur. daliments du bétail
• 1963 Accords de Stresa sur la création de la
  PAC
• 1967 Mise en uvre de la première organisation
  commune du marché pour les céréales, qui sert de
  modèle aux autres produits
• 1968 Mise en uvre de limportante réforme
  structurelle (plan Mansholt) visant à accroître
  la productivité
• les agriculteurs européens font de la casse à
  Bruxelles
• 1992 Réforme à laube du Cycle dUruguay (sous
  Mc Sharry)
• 1993 Signature des accords GATT à lissue du
  Cycle dUruguay
• 2000 Nouvelle réforme de la PAC - Agenda 2000
  (sous Fishler)
• 2003 Nouvelle réforme de la PAC (toujours sous
  Fishler)

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Objectifs de la PAC

• - augmenter la productivité, via le progrès
  technique
• - stabiliser les marchés
• - assurer la sécurité d'approvisionnement des
  consommateurs et des industries de transformation
  des produits agricoles
• - fournir un revenu équitable aux agriculteurs
• - fournir des produits à des prix raisonnables
  pour le consommateur.

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Fonctionnement de la PAC

• Le fonctionnement de la PAC repose sur un système
  de prix garantis et sur une protection aux
  frontières. Le tout est basé sur 3 principes
• le marché unique 
• la préférence communautaire 
• la solidarité financière entre les États membres.
• L'organisation commune du marché des céréales
  illustre bien le système européen qui fonctionne
  pour certains produits (céréales, lait, viande
  bovine, sucre,...) comme une écluse isolant le
  marché intérieur des fluctuations du marché
  mondial.

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Principaux instruments de la PAC

• Trois prix sont fixés annuellement pour
  l'ensemble de la CE 
• - le prix indicatif, dont dépend le niveau du
  prix intérieur. Ce prix est l'objet d'une
  décision politique et est négocié chaque année
  entre les Etats membres.
• - le prix de seuil, basé sur le prix indicatif,
  est le prix minimum d'un produit. Ce qui signifie
  qu'un produit d'importation qui serait moins cher
  est automatiquement taxé de façon à atteindre le
  prix de seuil. C'est une mesure de protection des
  produits européens.
• - le prix dintervention, basé sur le prix
  indicatif, est le prix auquel la CEE garantit
  l'achat de toute offre de produits CEE. Cette
  intervention permet d'absorber et de stocker les
  excédents tout en régulant le marché par le jeu
  du stockage et du déstockage.
• Pour permettre lécoulement des produits
  européens sur les marchés extérieurs
  interviennent les restitutions aux exportations,
  qui comblent la différence entre prix extérieurs
  et intérieurs.
• En cas de saturation du marché, les organismes
  dinterventions sont obligés de se porter
  acquéreur au prix dintervention, avec un
  financement européen.

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Schéma de lOCM céréales
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Concentration-intensification de la production-1

• La façon dont a été gérée la PAC -via des prix
  garantis pour des quantités illimitées- a
  avantagé les exploitations fournissant des
  volumes importants et les régions les plus
  productives.
• Les structures agricoles ont évolué en
  concentrant la production dans de grosses
  exploitations et les régions les plus favorables.
•  En termes sociaux, le processus a entraîné la
  réduction de l'emploi agricole , la paupérisation
  de nombreux agriculteurs et le dépérissement
  économique de régions entières , menant à une
  désertification progressive du milieu rural.
• En termes denvironnement, ce processus la
  désertification provoque une régression du
  paysage et des milieux naturels liés à
  lagriculture dans les zones de culture
  intensive par contre, les pressions saccroissent
  (nitrates, pesticides, monocultures).
• Le processus a aussi des conséquences néfastes
  sur le plan sanitaire (crises , allergies ) et le
  renforcement des normes porte atteinte à la
  production artisanale et à la qualité des
  aliments.

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Concentration-intensification de la production-2

• Quelques illustrations du processus
• en Belgique, le nombre d'exploitation est passé
  de 225.198 en 1965 à 80.974 en 1992 et à 49.850
  en 2006 
• dans l'UE des 15, une ferme familiale disparaît
  toutes les 2 minutes 
• de 2001 à 2006, soit en cinq ans, lemploi passe
  de 102.868 à 92.405 unités (temps plein et
  partiel)
• 6 des céréaliers produisent 60 de la production
  de céréales européenne 
• 90 de la production des élevages avicoles sont
  aux mains de 10 des producteurs.

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Du déficit aux excédents  le processus

• La politique agricole commune, depuis sa
  création, comporte des éléments qui sont à la
  base d'un cercle vicieux
• la PAC garantit les prix aux agriculteurs quelles
  que soient les quantités produites 
• mais ces prix garantis baissent régulièrement,
  obligeant les agriculteurs à intensifier leur
  façon de produire et à accroître les superficies
  cultivées afin d'essayer de maintenir leurs
  revenus 
• ce processus est encore renforcé par les réformes
  structurelles, induites notamment par le Plan
  Mansholt, qui visent à modifier les structures de
  production dans le sens de l'accroissement de la
  productivité.

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Du déficit aux excédents  les conséquences

• Ces mécanismes contribuent à lintensification de
  lactivité agricole et induisent une croissance
  rapide des quantités produites, qui dépassent
  bientôt les besoins de l'Europe. Dès la fin des
  années 70 des excédents de plus en plus important
  se forment.
• Le fonctionnement de lintervention sest traduit
  par la constitution de stocks croissants et
  extrêmement coûteux de céréales, de beurre, de
  poudre de lait et de viande.
• Sur le marché mondial, arrivent des quantités
  toujours plus grandes de produits agricoles, ce
  qui fait chuter les prix.
• Parallèlement, lintensification de lactivité
  agricole conduit à diverses conséquences
  néfastes, notamment sur le plan de la réduction
  de l'emploi agricole, de la "désertification"
  progressive du milieu rural et des atteintes à
  l'environnement.

12
Lapplication incomplète de la préférence
communautaire hypothèque la viabilité de la PAC

• Toutes les conditions sont remplies pour que dès
  ses débuts, la politique agricole européenne soit
  prise dans une contradiction irréductible -la
  protection imparfaite de la préférence
  communautaire- qui modifie les comportements
  économiques de tout un chacun. Les producteurs,
  en particulier, modifient les leurs ils
  produisent les produits soutenus par la politique
  agricole commune, et ils achètent, les produits
  qui ne bénéficient pas de la préférence
  communautaire tels les tourteaux de soja et les
  produits de substitution aux céréales (PSC)
  entrant dans les aliments pour bétail.

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Les accords commerciaux de 1962 au GATT ont
déformé le commerce extérieur de l'UE
Evolution du solde importateur ou exportateur net
de l'Union européenne entre 1967 et 1991 pour les
céréales et les produits servant à l'alimentation
du bétail. (UE-10 1967-1985 UE-12
1986-1991). Source Sneessens,
Jean-François, Stratégie pour une agriculture
rurale, Louvain-la-neuve, 1996, p.7.
14
La déformation du commerce extérieur de lUE
suite à la protection imparfaite de la préférence
communautaire

• Les deux courbes évoluent en sens inverse alors
  que leur total est relativement stable sur 25
  ans
• - d'une part, l'accroissement important du
  déficit en aliment pour bétail importé à droit
  nul, qui ne rapporte pas un sous au FEOGA 
• - d'autre part, le passage d'une situation
  déficitaire en céréale (qui rapportait les
  prélèvements au FEOGA) à une situation fortement
  excédentaire (qui coûtait quelque 30 du FEOGA).

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Les répercussions budgétaires de la protection
imparfaite du marché communautaire

• Avant 1991 (réforme de la PAC), le coût des
  excédents agricoles européens occasionnés par les
  opérations de stockage et les subventions aux
  exportations représentait 40 du budget agricole
  de l'UE. Ces dépenses profitent principalement
  aux exportateurs agroalimentaires.
• Cette importance doit cependant être considérée
  en tenant compte du problème des droits nuls pour
  les importations dalimentation animale.
• Il faut en outre considérer l'avantage
  incontestable que revêt l'organisation du marché
  qui a stabilisé les prix communautaires et
  contribué à atteindre l'autosuffisance
  alimentaire dont l'Europe était loin à la sortie
  de la guerre.
• En outre, la PAC est pratiquement lunique
  politique commune de lUE à ses débuts.

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Les impacts de la protection imparfaite de la
préférence communautaire sur les structures de
production

• Les effets sur les structures de production et
  l'occupation du territoire sont à la mesure de la
  place déterminante qu'occupe la production de
  l'alimentation du bétail dans la superficie
  agricole utile place qui équivaut à 75 de la
  surface agricole utile (S.A.U.)
• Les effets sur les structures de production
  concernent aussi lenvironnement on passe dun
  système intégré cultures-élevages (en vigueur
  depuis des millénaires en Europe) à un système où
  ses deux secteurs sautonomisent.
• Lélevage hors sol est fortement favorisé. La
  pollution par les nitrates saccentue.

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La perte de légitimité de la PAC au niveau
interne et externe

• A lintérieur importance du budget consacré et
  impact sur le modèle de production (pollution du
  secteur, développement des élevages industriels).
• A lextérieur limportance des soutiens accordés
  aux producteurs est critiquée au sein du GATT par
  les tenants de la libéralisation agricole, les
  USA et le Groupe de Cairns (gros exportateurs du
  Nord et du Sud) en particulier.

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La guerre commerciale sur les marchés agricoles

• Au moment où, en 1986, débute le Cycle dUruguay
  qui doit aborder les négociations agricoles, la
  guerre commerciale agricole bat son plein entre
  les Etats-Unis et l'UE, alors que les excédents
  agricoles atteignent des niveaux historiques.
• Pour les pays producteurs d'excédents agricoles,
  tous les moyens sont bons afin d'écouler leur
  production, y compris sous la forme d'aide
  alimentaire.
• Les pratiques américaines résultaient d'une
  politique agressive de conquête des marchés,
  motivés par un potentiel agricole considérable.
• Celles de l'UE par contre étaient dictées par la
  nécessité d'écouler des excédents qui résultaient
  de faiblesses de la PAC, à savoir l'absence de
  maîtrise de l'offre ainsi que les lacunes dans la
  protection du marché européen pour les aliments
  du bétail (résultat du Cycle Dillon de 62).
• Ces travers de la PAC et la pression de pôles de
  production intensifiés et spécialisés l'ont
  écarté de sa mission première d'assurer
  l'autosuffisance européenne pour l'entraîner vers
  une politique agro exportatrice.

19
Le dumping, un problème épineux pour des marchés
mal protégés

• L'écoulement des excédents européens et
  américains en direction des pays du Sud a pris la
  forme d'aides alimentaires, mais surtout
  d'exportations commerciales subventionnées.
• Souvent, les aides alimentaires ont favorisé des
  importations commerciales vers les villes du Sud,
  habituant les populations à consommer de nouveaux
  produits, non cultivables localement (par
  exemple, le pain en Afrique).
• La mise à disposition d'une nourriture importée à
  meilleur marché concurrence l'arrière-pays qui,
  traditionnellement, les approvisionnait. Les
  paysans sont dès lors privés de l'indispensable
  complémentarité avec la ville.
• Ils remplacent leurs cultures vivrières par des
  cultures d'exportation, en cela fortement
  encadrés par les pouvoirs publics conscients du
  fait que les importations alimentaires
  nécessitent des sources de devises. Mais c'est un
  pari, car la réduction constante des prix et la
  concurrence des grandes plantations ne leur
  assure pas nécessairement de revenus suffisants.

20
Premières tentatives de gestion de loffre

• Face aux excédents, différentes tentatives de
  correction de la situation ont été menées et dont
  la pertinence et le succès furent discutables.
• Pour le lait cette situation a conduit, en 1984,
  à la mise en place de quota de production
  laitière permettant de stabiliser la production
  européenne.
• En ce qui concerne les céréales, des quantités
  maximales garanties (QMG) furent instaurées et
  décidées chaque année lors des accords sur les
  prix. En cas de dépassement de ces QMG, les prix
  institutionnels étaient abaissés.
• On pu observer quau lieu de diminuer les volumes
  produits, les agriculteurs les augmentaient en
  intensifiant toujours plus leur production afin
  de compenser la baisse à l'unité. Les effets
  pervers du système sont donc l'intensification
  croissante de la production, la permanence des
  excédents et l'envolée des coûts budgétaires.

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La réforme de la PAC de 1992

• Le grand principe en est une baisse importante du
  prix des céréales et de la viande bovine, en vue
  de les rapprocher des niveaux des prix
  internationaux, lobjectif étant à terme de
  pouvoir exporter sans restitutions et de
  reconquérir le marché européen de lalimentation
  animale en ce qui concerne les céréales.
• Des aides directes sont offertes en compensation,
  octroyées à lhectare (sans plafond) et calculées
  en fonction dun rendement moyen régionalisé.
• Elles sont conditionnées à un retrait de la
  production (gel) de 15 de la surface. Les
  oléagineux ont été les premières cultures à être
  soumises à ce nouveau régime, afin de permettre à
  la Communauté de se conformer aux décisions du
  GATT (cf. conclusions du panel soja).
• La forte baisse du prix des céréales favorise une
  plus forte incorporation de céréales européennes
  dans lalimentation du bétail.
• Mais la réforme désavantage fortement lherbe et
  autres fourrages verts, à lexception du maïs
  ensilage, qui lui, bénéficie de la même prime que
  le maïs grain. Les mesures agissent comme un
  subside à lintensification de lélevage en
  réduisant le prix des aliments concentrés.
• En favorisant le maïs et les céréales dans
  lalimentation animale, on accroit le besoin en
  protéines, conformément à lesprit de laccord
  entre lUE et les USA de Blair House.

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La réforme de la PAC de lAgenda 2000

• Il suffit de lire les priorités données à la PAC
  dans lagenda 2000, nouvelle réforme adoptée en
  mars 1999, pour comprendre que les leçons nont
  pas été tirées des scandales liés à
  lalimentation du bétail. En donnant la priorité
  à lexportation , donc à labaissement des prix
  agricoles européens (à moins que ce ne soit
  linverse) pour pouvoir exporter sans subvention,
  lUE refuse dadmettre que plus elle exporte de
  produits de moins en moins chers, plus elle
• sappauvrit, et plus le nombre dagriculteurs
  diminue. Elle est encore empêchée par ses firmes
  de commerce et dindustrie dadmettre
  publiquement que lUE na dexcédents en produits
  animaux que sous forme daliments importés et
  transformés.
• Lagenda 2000 a donc décidé
• - une nouvelle baisse des prix des céréales de
  15,
• - un alignement de laide aux oléagineux sur
  celui des céréales, et une diminution de laide
  aux protéagineux, ce qui réduit encore lattrait
  de ces cultures pourtant si déficitaires,
• - un taux de base de gel des terres à 10,
• - le maintien de la prime au maïs ensilage.

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La réforme la PAC de 2003

• La réforme est intervenue le 26 juin 2003, avec
  lobjectif de renforcer la compétitivité de
  l'agriculture européenne et de la mettre
  davantage en phase avec le marché, de contribuer
  à simplifier la PAC, de faciliter le processus
  d'élargissement et de contribuer à une meilleure
  prise en compte de la PAC au sein de l'OMC.
• La révision de la politique de marché de la PAC
  touche essentiellement les céréales, certains
  produits laitiers (les quotas sont maintenus
  jusqu'en 2014-2015), le riz, le blé dur, les
  fruits à coque, les fécules de pommes de terre et
  le fourrage séché.
• Les baisses de prix sont partiellement compensées
  par un relèvement des paiements directs aux
  producteurs de cultures arables, qui prennent la
  forme dun paiement unique par exploitation,
  indépendant de la production (découplage).
• Les paiements directs sont subordonnés au respect
  de normes extra légales en matière d
  environnement, de sécurité des aliments, de
  bien-être animal, de santé et de sécurité au
  travail, ainsi qu'à l'obligation de mieux
  entretenir les terres (écoconditionnalité).
• Une réduction des paiements directs est
  programmée entre 2006 et 2012 (dégressivité), les
  montants épargnés étant partiellement affectés au
  développement rural (de 1 à 6 entre 2006 et
  2011). La réduction nest pas uniforme et varie
  en fonction de limportance des revenus des
  exploitations (la modulation  exonération de
  réduction des revenus par exploitation pour les
  montants annuels de moins de 5000 et réduction
  différentielle pour les montants annuels de 5000
  à 50.000 ).
• Enfin, une partie des économies réalisées sur le
  premier pilier sont réorientés vers le
  développement rural, dont le champ est qq peu
  élargi (promotion de la qualité des aliments et
  du bien-être animal, aide aux agriculteurs pour
  appliquer les normes de l'UE).