Diapositiva 1

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Berlin 26 de junio de2007
LAS POLÍTICAS DE GASTO PÚBLICO. El USO DE LOS
PPPS. EXPERIENCIAS EN EL MINISTERIO DE FOMENTO
DE ESPAÑA
Gerardo L. Gavilanes Ginerés Director de la
Asesoría Económica Ministerio de Fomento
2
EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA INVERSIÓN EN
INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE
Incorporación al euro
Fin de las obras del 92
Examen de Maastricht
3
EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA INVERSIÓN EN
INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE. INVERSIÓN PÚBLICA
y CONCESIONES
4
EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURAS DE
TRANSPORTE 1996-2006
5
COMPARACIÓN DE LA INVERSIÓN EN INFRAESTRUCTURAS
DE TRANSPORTE. AÑOS 2005 Y 2006
6
EVOLUCIÓN DEL PORCENTAJE DE FINANCIACIÓN
PÚBLICO-PRIVADA FRENTE AL TOTAL
7
LA FINANCIACIÓN DE LAS INFRAESTRUCTURAS EN ESPAÑA

• COMO EN OTROS PAÍSES, LAS INFRAESTRUCTURAS EN
  ESPAÑA SE FINANCIAN POR MEDIO DE MUCHAS VARIANTES
  QUE VAN DESDE LA FINANCIACIÓN PÚBLICA
  PRESUPUESTARIA A LA TOTALMENTE PRIVADA.
• LA DEMANDA DE CONTROL DEL DÉFICIT PÚBLICO Y LA
  NECESIDAD DE INTRODUCIR CRITERIOS DE MERCADO EN
  LA GESTIÓN DE INFRAESTRUCTURAS , HAN CONDUCIDO A
  UN INCREMENTO DE LA FINANCIACIÓN A TRAVÉS DE
  ASOCIACIONES PÚBLICO-PRIVADAS EN LOS ÚLTIMOS
  AÑOS, QUE PROBABLEMENTE CONTINUARÁN.
• EL NUEVO PLAN ESTRATÉGICO DE INFRAESTRUCTURAS Y
  TRANSPORTES (PEIT) 2005-2020, HA FIJADO UN
  OBJETIVO DE UN 20 DE FINANCIACIÓN SEGÚN ESTE
  ESQUEMA.

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EL FUTURO AUMENTO DE LAS INVERSIONES
9
UNA PINCELADA HISTORICA LA LEY DE AUTOPISTAS DE
1972

• HA FACILITADO QUE SE HAYAN OFERTADO MÁS
  AUTOPISTAS EN ESPAÑA QUE EN OTROS PAÍSES EN
  RELACIÓN A NUESTRO TAMAÑO.
• LA PREPONDERANCIA DE LAS AUTOPISTAS BAJO PPPS SE
  EXPLICA POR LA EXISTENCIA DE LA LEY DE 1972 QUE
  HA PROPORCIONADO UN MARCO LEGAL CLARO Y ESTABLE
• ESTA HA SIDO LA RAZÓN PARA QUE LAS DIRECTRICES DE
  ESTA LEY SE EXTIENDAN AHORA A TODOS LOS MODOS DE
  TRANSPORTE Y A TODOS LOS TIPOS DE
  INFRAESTRUCTURAS POR MEDIO DE LA NUEVA LEY DE
  CONCESIONES (2003)

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LAS OFERTAS DE LA PRIMERA FASE DEL PRIMER PLAN DE
AUTOPISTAS DE PEAJE PUNTOS FUERTES Y DEBILES
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EVOLUCIÓN HISTÓRICA DE LA INVERSIÓN EN
INFRAESTRUCTURAS DE TRANSPORTE
Incorporación al euro
Fin de las obras del 92
Examen de Maastricht
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UN NUEVO ENFOQUE

• La primera fase del Plan Nacional de Autopistas
  de Peaje (1997) basó las ofertas en un estudio
  económico-financiero. Las mismas se dividieron
  en dos grupos
• Aquéllas para las que los estudios predijeron una
  alta rentabilidad. Se redujo ésta añadiendo obras
  públicas adicionales, y considerando plazos más
  reducidos.
• Es el caso de las autopistas radiales de Madrid
  que han financiado la circunvalación M-50.
• Aquéllas que presentaban una baja rentabilidad.
  Se mejoró ésta por medio de incrementos en el
  plazo a la vez que con la contribución de fondos
  públicos.
• Los fondos se han otorgado como subvenciones,
  préstamos participativos y, en algunos casos,
  como préstamos de dinero reembolsables.
• La alta concurrencia demostró que este
  planteamiento era correcto.

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PRIMERA FASE DEL PRIMER PLAN DE AUTOPISTAS DE
PEAJE
14
ANÁLISIS PRELIMINAR DE LA VIABILIDAD ECONÓMICA
15
COMENTARIOS

• A PESAR DEL ÉXITO DE ESTA PRIMERA FASE, SE
  DETECTARON ALGUNOS PUNTOS DEBILES EN EL PROCESO
  DE LICITACIÓN
• A menudo, las autopistas se licitaban según
  objetivos que eran opuestos. Así, se requerían el
  plazo, las tarifas y las ayudas solicitadas. Es
  preferible fijar todos estos parámetros excepto
  uno al que se permite un cierto rango de
  variación, incrementando de esta forma la
  eficiencia de la licitación.
• En algunos casos, la oferta ganadora lograba
  plazos muy reducidos. En estos casos, puede ser
  preferible encargar más obra pública, aunque se
  incremente la duración de la concesión, ya que se
  permite un cierto margen de maniobra si las cosas
  no van bien los primeros años.
• Plazos demasiado largos no son apropiados, ya que
  su traslación a términos de rentabilidad
  financiera es prácticamente nula. A esto se une
  que los productos financieros disponibles en el
  mercado no encajan en plazos tan largos. Es
  preferible recortar los plazos, aún cuando
  suponga la aportación de alguna pequeña ayuda.

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VENTAJAS COMPARATIVAS DE LA CONCESIÓN FRENTE A LA
PROVISIÓN PRESUPUESTARIA MÁS AGILIDAD

• LA CONCESIÓN DE LA AUTOPISTA PERMITE ADELANTAR LA
  PUESTA EN SERVICIO
• Desde que se establece la necesidad de la
  autopista hasta la puesta en servicio de la
  concesión pasan de media
• 70 meses.
• Con el sistema presupuestario tradicional, aún
  con las últimas mejoras para reducir los plazos,
  tardaría al menos
• 91 meses.
• Esto significa un ahorro en términos de tiempo
  de
• 21 meses

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UN NUEVO SISTEMA DE LICITACIÓN (1) MÁS
TRANSPARENCIA

• LAS CONCESIÓNES DE AUTOPISTAS SE LICITAN
  SIGUIENDO UN NOVEDOSO SISTEMA DE VALORACIÓN
• Un primer criterio técnico (DGC)
• se evaluaron los aspectos constructivos, de
  funcionamiento técnico y la calidad
  medioambiental de la autopista.
• Un segundo criterio (DGPE)
• Se midió la solvencia y la viabilidad económica
  del licitador y su propuesta.
• Cualquier licitador que no obtenga la mitad de la
  puntuación en cada una de las secciones previas,
  es prácticamente expulsado del concurso, ya que
  automáticamente divide su puntuación total por 3.

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UN NUEVO SISTEMA DE LICITACIÓN (2) MENOS
PARÁMETROS

• SE REDUCEN LOS PARÁMETROS ECONÓMICOS A EVALUAR
• Se fija el plazo de la concesión.
• Con opción de años adicionales por el logro de
  ciertos estándares de seguridad y buena gestión
  durante la concesión
• Las tarifas no son objeto de licitación,
  estando fijado el peaje
• A pesar de que se permite no cobrar en ciertas
  horas, y establecer descuentos por uso.

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UN NUEVO SISTEMA DE LICITACIÓN (3) MENOS
PARÁMETROS

• No se evalúan los ratios de capitalización y
  solvencia directamente, sino que se demandan
  valores superiores a un mínimo, y son evaluados
  como elementos que refuerzan la Compañía.
• Así se evita la coexistencia de parámetros
  económicos que van en distinta dirección
• A mayor plazo menores tarifas, a mayor
  capitalización menor rentabilidad financiera,
  etc.

20
EL FUTURO DIVERSIFICACIÓN DE LA FINANCIACIÓN
21
EL FUTURO DISMINUCION DEL PESO DE LA INVERSIÓN
PRESUPUESTARIA
-14
22
QUÉ SON LAS AUTOVÍAS DE PRIMERA GENERACIÓN?
Estas autovías, que fueron las primeras en ser
construidas,(años 80) adolecieron en su momento
de los avances técnicos, de trazado, de
construcción, y de disponibilidad de fondos que
sí disfrutaron las demás autovías construidas a
partir de los años 90 en España y que, en gran
parte de los casos, son verdaderas autopistas,
siendo la única distinción la inexistencia de un
peaje.
23
QUÉ SON LAS AUTOVÍAS DE PRIMERA GENERACIÓN?

• Básicamente coinciden con las nacionales I a IV
• 4 autovías radiales (1.500 Km.) de primera
  generación,
• Nacional I Madrid-Burgos (350 km.)
• Nacional II Madrid-Zaragoza (350 km.)
• Nacional III Madrid - Cuenca (250 km.)
• Nacional IV Madrid -Sevilla (550 Km.)

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CONTRATOS DE PEAJE EN SOMBRA EN EL MINISTERIO DE
FOMENTO
CONTRATOS DE AUTOVÍAS DE PRIMERA GENERACIÓN
25
LA CONSTATACIÓN DE UN PROBLEMA 1999

• CONTRATOS DE SERVICIO DE GESTIÓN DE AUTOVÍAS
  (LGPE 1999).
• Se usaría para remodelar las autovías radiales
  (1.500 Km.) de primera generación,
  comprendiendo también su mantenimiento, en 5
  macrocontratos
• Nacional I Madrid-Burgos (350 km.)
• Nacional II Madrid-Zaragoza (350 km.)
• Nacional III Madrid - Cuenca (250 km.)
• Nacional IV Madrid -Bailén (300 Km.)
• Nacional IV Bailén-Sevilla (250 Km.)
• Se estimaba un importe total de unos 1.800
  millones de euros.

26
LA CONSTATACIÓN DE UN PROBLEMA 1999

• CONTRATOS DE SERVICIO DE GESTIÓN DE AUTOVÍAS
  (LGPE 1999).
• resolver el problema de la inadecuación de las
  autovías de primera generación a los actuales y
  más exigentes criterios de seguridad vial
  (preámbulo)
• Satisfará expropiaciones. (art.6.b)

27
LA CONSTATACIÓN DE UN PROBLEMA 1999

• CONTRATO DE SERVICIOS DE GESTIÓN DE AUTOVÍAS
  (LGPE 1999).
• En la Ley de acompañamiento de 1999, artículo 60,
  se introduce este tipo de contrato.
• La ley de Concesiones es bastante posterior,
  2002.
• Se busca un contrato de mantenimiento que va
  hacia el concepto de vida útil, con las
  siguientes características
• Plazo máximo 20 años.
• Conservación, adecuación reforma y modernización
• Reposición y gran reparación.

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LOS AÑOS INTERMEDIOS
Tras desechar la posibilidad de usar el llamado
contrato de servicio de gestión de autovías
para la remodelación y mantenimiento durante 20
años de las autovías de primera generación,y tras
varios años de dudas, el Ministerio se ha
decantado por lanzar contratos de peaje en
sombra para la adecuación de estas vías.
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EL ENFOQUE COMO CONTRATO DE CONCESIÓN (1)
Desde el Ministerio de Fomento se ha planteado
la posibilidad de enfocar este proyecto como
asociación público privada, con el doble objetivo
de conseguir su realización sin impacto puntual
en el déficit público, con el empleo una parte de
los presupuestos futuros destinados al
mantenimiento y la conservación, y asegurar, por
otro lado, la calidad en el mantenimiento durante
el plazo de vida de la concesión de los ejes
viarios de alta capacidad por los que circula un
gran porcentaje del tráfico de nuestro país
30
EL ENFOQUE COMO CONTRATO DE CONCESIÓN (2)
Para ello se ha previsto un sistema de concesión
cuyo contenido será la construcción y explotación
de estas infraestructuras con un sistema de pago
de peaje en sombra (pago por la Administración en
función del número y del tipo de los vehículos
que circulen por las carreteras), corregido
significativamente en función de los parámetros
de la calidad del servicio exigidos al
concesionario.
31
EL ENFOQUE COMO CONTRATO DE CONCESIÓN (3)
El proyecto se acomete en dos fases de
actuación, una primera que contempla el
acondicionamiento de los ejes más prioritarios
(A-1, A-2, A-3 y A-4) para los cuales se cuenta
ya con los anteproyectos y una segunda fase que
contemplaría el acondicionamiento de las autovías
A-5 y A-6. (y un tramo A2)
32
EL ENFOQUE COMO CONTRATO DE CONCESIÓN (4)
Incluirán el acondicionamiento integral de más
de 2100 km de autovías, con un gasto total
previsto de más de 6.300 M de . 16 tramos 1ª
fase. 1500 km. (2007). 4800 M de gasto. xx
tramos. 2ª fase 600 km (2008). 1500 M de gasto.
33
EL ENFOQUE COMO CONTRATO DE CONCESIÓN (5)
Los datos más significativos en cuanto a
características y costes de la primera fase de
actuación son los siguientes Necesidad de
inversión para la adecuación, reforma y
reposición de alrededor de 1.850 millones de
euros. Longitud de itinerario total de 1.522
Km. Consecuentemente, inversión inicial por
kilómetro en torno a 1,2 millones de euros.
34
EL ENFOQUE COMO CONTRATO DE CONCESIÓN (6)
IMD conocida y muy elevada se esperan alrededor
de 17.500 millones de vehículos km/año en 2006.
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OBJETO DEL CONTRATO

• El objeto del contrato contiene tres tipos de
  actuaciones
• las obras de adecuación, reforma y modernización
  inicial.
• las de reposición y grandes reparaciones y
• la conservación periódica y explotación de las
  infraestructuras.

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ANÁLISIS DESDE EL PUNTO DE VISTA DE CONCESIÓN(1)
Las características principales que definen a
las APPs y que se han tenido en cuenta a la hora
de definir estos contratos son las
siguientes Debe tratarse de un contrato a
largo plazo entre una administración y un
privado.
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ANÁLISIS DESDE EL PUNTO DE VISTA DE CONCESIÓN(2)
El socio privado queda obligado a la prestación
de un servicio para lo que necesita una inversión
en inmovilizado o reforma sustancial del activo
existente. Además, considerando el valor
patrimonial de los itinerarios, midiéndose la
depreciación, se constata que la inversión en
adecuación supondrá más del 50 del valor de
reposición neto de cada tramo de obra en que se
dividirán las actuaciones, lo que se juzga más
que suficiente.
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ANÁLISIS DESDE EL PUNTO DE VISTA DE CONCESIÓN(3)
El socio privado queda obligado a la prestación
de un servicio en condiciones y estándares de
calidad preestablecidos. La Administración es
la principal pagadora aún cuando no sea la
usuaria final. Los pagos futuros se calcularán en
función del tráfico de vehículos ligeros y
pesados y estará modulada automática y
significativamente por el cumplimiento de
rigurosos estándares de calidad exigidos en el
contrato de concesión.
39
ANÁLISIS DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA
CONTABILIDAD NACIONAL (1)
Visto que el proyecto encuentra acomodo en las
APPs, es necesario ver su consideración en
términos de déficit en las cuentas de las
Administraciones Públicas. Para que la
inversión inicial no se considere déficit es
necesario que, simultáneamente Se soporte el
Riesgo de Construcción por parte del promotor
privado. Se soporten al menos uno de los dos
riesgos siguientes por el privado disponibilidad
o demanda.
40
ANÁLISIS DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA
CONTABILIDAD NACIONAL(2)
Respecto del primer riesgo, el pliego cuida su
asunción por el privado, estipulando que el
concesionario asume los riesgos derivados de la
construcción en su totalidad. Respecto del
segundo riesgo, no parecía lógico fundar el mismo
exclusivamente sobre la demanda por una razón el
tráfico del corredor es conocido, se trata de un
itinerario ya existente.
41
ANÁLISIS DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA
CONTABILIDAD NACIONAL(3)
Aún con las oscilaciones futuras posibles, que
seguramente las habrá, no parece razonable pensar
en grandes variaciones en relación con las
previsiones, por lo que un contrato basado en un
riesgo de demanda corre el riesgo de ser
interpretado como una asunción de un riesgo
inexistente.
42
ANÁLISIS DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA
CONTABILIDAD NACIONAL(4)
Por lo tanto, se ha optado en los pliegos por
introducir un doble sistema. El canon está basado
en la demanda, por aplicación de una tarifa. No
obstante el canon no se calcula sin más, sino que
tanto el VAN del canon máximo, como su importe
anual van a estar limitados en función de las
ofertas que se realicen. A su vez, dicho canon
va a estar sometido a una serie de rebajas
automáticas, (Trigger) relacionadas con la
consecución de unos determinados indicadores de
calidad en el servicio prestado. Este es un
elemento esencial en este contrato para la
asunción por el concesionario del riesgo de
disponibilidad.
43
ANÁLISIS DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA
CONTABILIDAD NACIONAL(5)
El hecho de que las rebajas en el pago
introducidas sean sustanciales, automáticas y
previstas en el propio contrato es lo que implica
la asunción de este riesgo por parte del
concesionario. A modo de ejemplo valga citar
que, en este pliego, se introducen un total de 41
indicadores objetivos para valorar la calidad del
servicio, desde texturas a limpieza pasando por
niveles de servicio.
44
ANÁLISIS DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA
CONTABILIDAD NACIONAL(6)
El sistema de medición periódica, perfectamente
definido, establece unos determinados umbrales de
corrección, cuyo incumplimiento supone una rebaja
automática en el precio a satisfacer por la
Administración, determinada bien como un
porcentaje de reducción o como una cantidad fija.
45
ANÁLISIS DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA
CONTABILIDAD NACIONAL(7)
El análisis de sensibilidad de estas
correcciones demuestra que pueden tener un efecto
significativo en los ingresos del concesionario,
lo que permite asegurar una transmisión plena del
riesgo de disponibilidad al empresario
privado. Junto a este sistema de indicadores se
establece un sistema de penalidades por
incumplimientos graves de los umbrales, tiempos
de respuesta y frecuencia de medidas, que se
aplicarán adicionalmente a las correcciones a la
baja automáticas en el precio, con carácter
sancionador.
46
Unos Pliegos Normalizados y Distintos a los
habituales
El hecho de que se vayan a licitar varias
decenas de contratos, unido a que se espera un
concurrencia de numerosas empresas
tradicionalmente ajenas al ámbito concesional, ha
derivado tanto en una normalización de los
pliegos como en su diferenciación respecto de los
tradicionales
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Unos Pliegos Normalizados y Distintos a los
habituales
Los pliegos son algo a caballo entre uno de
concesión de peaje y un concurso normal de
carreteras. Se detalla en mayor medida la
solvencia técnica. Se detalla la propuesta
técnica en Áreas Area 1 Obras de primer
establecimiento vs reforma. Área 2 Obras de
gran reposición y gran reparación. Área 3
Conservación y explotación.
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Unos Pliegos Normalizados y Distintos a los
habituales
A lo anterior se añade una Propuesta de
Gestión Diferenciada en 15 grupos, desde
túneles hasta seguridad laboral.
49
Unos Pliegos Normalizados y Distintos a los
habituales
Finalmente, esta vez sí, a semejanza de los
pliegos de peajes, se incluye una propuesta
económica PEF Proposición Económica
50
Unos Pliegos Normalizados y Distintos a los
habituales
El PEF guarda la misma estructura de un concurso
de concesión normal. Memoria PEF Recursos
Ajenos Garantías Resumen.
51
Unos Pliegos Normalizados y Distintos a los
habituales
La proposición Económica, viene a sustituir a la
propuesta de tarifas, y se articula
como Tarifas veh/km. Por tipo de
vehículo. (se limita en el pliego a un valor
máximo) Nivel de tráfico ofertado (se limita a
un valor máximo anual) Se oferta por tramos y
por tipo de vehículo, en VKm. de la tarifa a
aplicar al exceso sobre el Nivel de
tráfico. (limitado al 10)(sólo conservación)
52
Unos Pliegos Normalizados y Distintos a los
habituales
La valoración de las proposiciones es
distinta Propuesta técnica VT
VPTVPG menos de 60 puntos Fuera. 60 vale 30 y
la máxima vale 100. El resto lineal.
53
Unos Pliegos Normalizados y Distintos a los
habituales
La valoración de las proposiciones es
distinta Propuesta EconómicaTotal 100
puntos. Plan Económico 25 puntos Oferta
económica (automático)75 puntos. 45 puntos
Tarifa 25 puntos límite máximo 5 porcentaje de
tarifa
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Unos Pliegos Normalizados y Distintos a los
habituales
La valoración de las proposiciones es
distinta Propuesta técnica VT
VPTVPG menos de 60 puntos Fuera. 60 vale 30 y
la máxima vale 100. El resto lineal.
55
Criticas y comentarios
Reducir la horquilla de puntuación técnica a un
máximo de 40 puntos frente a los 70 puntos que
recoge el pliego. con la redacción actual se
prima a las ofertas mejor valoradas
técnicamente. Sobre la temeridad volver a la
redacción del pliego tipo de contratación de
obras del Ministerio, al tratarse de un concurso
de concesión de obra pública, la temeridad se
reflejará en la formulación económico-financiera
global de la oferta, adicionalmente a la
cuantificación de la baja de licitación que se
discute. El pliego dice presunción de
anormalidad.
56
Criticas y comentarios
Por último, impone el pliego unas Obligaciones
adicionales del concesionario consistentes en
incluir en el precio del contrato, la reposición
y conservación de obras, de hasta un 20 del
total de la obra de reforma inicial, no conocidas
en el momento de licitar el contrato.
(art.1.4) Esta cautela prescrita por el órgano
de contratación estipula el tratamiento a dar a
mejoras posteriores de la carretera, aun
introduciendo una incertidumbre tasada en el
alcance del contrato.