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Intervención sobre obras y usos del
suelo Felipe Iglesias González Profesor
Derecho administrativo UAM www.uam.es/felipe.igl
esias

2
INDICE

• Objeto de la licencia urbanística
• Tipos de licencias urbanísticas
• Efectos directiva de servicios
• Régimen de las comunicaciones previas como
  alternativa a la licencia
• Otros mecanismos agilización tramitación de
  licencias
• Crítica
• Procedimiento otorgamiento licencias

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OBJETO LICENCIA URBANÍSTICA (i)

• Contrasta si la actividad u obra proyectada es
  conforme y compatible con la ordenación
  urbanística aplicable
• Planeamiento urbanístico
• Municipios sin Plan Normas de aplicación directa
• Permite la implantación de una actividad o la
  construcción de obra, conforme a la licencia
  (proyecto técnico)
• Naturaleza declarativa de derechos preexistentes
  (no constitutiva)
• Acto administrativo reglado
• Difícilmente se puede considerar como un acto de
  ejercicio de autoridad

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OBJETO LICENCIA URBANÍSTICA (ii)

• Normas de aplicación directa. Ejemplo Ley 9/2001
  Madrid, art. 30
• No producir afecciones, perturbaciones o
  emisiones ilegítimas en otros inmuebles
• Adaptarse al ambiente en que se sitúen o emplacen
  y armonizar con los bienes declarados de interés
  cultural
• No romper la armonía del paisaje urbano y rural
  tradicional, ni perturbar, ni desconfigurar su
  contemplación desde caminos, carreteras y
  cualesquiera otras vías
• No obras de construcción superiores a dos plantas

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TIPOS DE LICENCIAS

• Licencia de obras
• Contrasta obra compatible con planeamiento
• Licencia de actividad
• Contrasta uso permitido planeamiento
• Licencia de actividad clasificada
• Reglamento estatal actividades molestas,
  insalubres, nocivas y peligrosa / normativa
  autonómica
• Licencia de primera ocupación
• Primera utilización edificios uso residencial
• Control cumplimiento licencia de obra
• Licencia de instalación / primera utilización
  /funcionamiento
• Primera utilización actividad comercial o
  industrial

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EFECTOS DIRECTIVA DE SERVICIOS (i)

• Considerando 9º
• La presente Directiva solo se aplica a los
  requisitos que afecten al acceso a una actividad
  de servicios o a su ejercicio. Así, no se aplica
  a requisitos tales como (...) normas relativas a
  la ordenación del territorio, urbanismo y
  ordenación rural, normas de construcción (...)
  que no regulan específicamente (...) la actividad
  de servicio pero que tienen que ser respetadas
  por los prestadores (...).
• Distinción entre planeamiento y licencias
• La licencia de obras afecta a varios servicios
  con contenido económico (v.g. constructor,
  propietario...)

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EFECTOS DIRECTIVA DE SERVICIOS (ii)

• Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre
  acceso a las actividades de servicios y su
  ejercicio
• En ningún caso, el acceso a una actividad de
  servicios o su ejercicio se sujetarán a un
  régimen de autorización (licencia) cuando sea
  suficiente una comunicación o una declaración
  responsable del prestador (art. 5)
• Ninguna referencia expresa al urbanismo ni a las
  licencias urbanísticas

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EFECTOS DIRECTIVA DE SERVICIOS (iii)

• Modificación art. 84 LBRL por Ley 25/2009
• Las Entidades locales podrán intervenir la
  actividad de los ciudadanos a través de los
  siguientes medios
• (...)
• Sometimiento a previa licencia y otros actos de
  control preventivo. No obstante, cuando se trate
  del acceso y ejercicio de actividades de
  servicios incluidas en el ámbito de aplicación de
  la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el
  libre acceso a las actividades de servicios y su
  ejercicio, se estará a lo dispuesto en la misma.

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EFECTOS DIRECTIVA DE SERVICIOS (iv)

• Modificación art. 84 LBRL por Ley 25/2009
• Las Entidades locales podrán intervenir la
  actividad de los ciudadanos a través de los
  siguientes medios
• Sometimiento a comunicación previa o a
  declaración responsable (...)
• Sometimiento a control posterior al inicio de la
  actividad, a efectos de verificar el cumplimiento
  de la normativa reguladora de la misma.

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EFECTOS DIRECTIVA DE SERVICIOS (v)

• Modificación art. 22 RSCL por Real Decreto
  2009/2009,
• El apartado 1 del artículo 22 queda redactado
  del siguiente modo
• La apertura de establecimientos industriales y
  mercantiles podrá sujetarse a los medios de
  intervención municipal, en los términos previstos
  en la legislación básica en materia de régimen
  local y en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre,
  sobre el libre acceso a las actividades de
  servicios y su ejercicio.

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COMUNICACIONES PREVIAS (i)

• No suponen una novedad en el ámbito de las
  licencias urbanísticas
• Ordenanza de tramitación de licencias de 1989 de
  Madrid
• Actuaciones comunicadas
• La obra o actuación podía comenzar a los 10 días
  de haber presentado la documentación
• Alcance
• Obras de conservación de edificios sin andamios
• Obras de acondicionamiento menor de locales y
  viviendas
• Acondicionamiento de espacios libres de parcela
• Cambio de titular de licencias vigentes
• Cambio de actividad para locales con licencia en
  vigor

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COMUNICACIONES PREVIAS (ii)

• Se sujetan (en términos generales) al
  procedimiento de comunicación previa por
  Ordenanza Municipal
• Obras de conservación y mantenimiento de
  edificaciones
• Obras de reforma en el interior de edificios de
  uso residencial que no incidan en la estructura o
  en la fachada
• Obras en edificios uso comercial o de oficinas
  sin cambio de uso
• Limpieza y desbroce de solares
• Ajardinamiento, pavimentación y soleras de patios
• Apertura de actividades que cuenten con licencia
  de apertura anterior en vigor y no modifiquen uso
  genérico

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COMUNICACIONES PREVIAS (iii)

• Se excluyen habitualmente del procedimiento de
  comunicación previa
• Obras que requieran proyecto técnico
• Obras o instalaciones con presupuesto superior a
  50.000 euros
• Obras y actividades que requieran algún trámite
  ambiental
• Obras y actividades incluidas en normativa de
  espectáculo públicos, actividades recreativas y
  establecimientos públicos

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OTROS MECANISMOS AGILIZACIÓN TRAMITACIÓN LICENCIAS

• Convenios entre Ayuntamientos y Colegio de
  Arquitectos
• Oficina de Informes de Licencias
• Ordenanza de licencias de actividades
  Ayuntamiento de Madrid 2009
• Se crean Entidades Colaboradoras de la gestión de
  Licencias Urbanísticas (ECLU)
• Necesidad de obtener un certificado de
  conformidad de la ECLU para poder solicitar
  licencia
• Límites teóricos
• Los particulares no pueden ejercer actos de
  autoridad
• Reserva de ley para transferir el ejercicio de
  funciones públicas a particulares

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CRITICA

• Limitado alcance de la aplicación de
  comunicaciones previas pequeñas actuaciones y
  algunas licencias de aperturas
• Debería extenderse la aplicación de la
  comunicaciones previas a todas las licencias
• Límites de las ordenanzas locales derivados de
• Normativa evaluación ambiental
• Normativa actividades recreativas y espectáculos
  abiertos al público
• Carencia de normativa estatal o autonómica que,
  al menos, unificara las denominaciones de las
  licencias
• Equivocado entendimiento del alcance de la
  aplicación de la directiva de servicios al
  urbanismo

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• LEGISLACIÓN AUTONÓMICA
• CAM L 9/2001
• PLANEAMIENTO
• GESTIÓN
• LICENCIAS
• DISCIPLINA

• LEGISLACION ESTATAL BÁSICA- PLENA
• TRLS 08
• SITUAC. BASICAS SUELO
• VALORACIONES
• EXPROPIACIÓN

• LEGISLACIÓN ESTATAL SUPLETORIA
• LS 1976
• REGLAMENTO DE PLANEAMIENTO (1978)
• REGLAMENTO DE GESTIÓN (1978)
• REGLAMENTO DE DISCIPLINA (1978)

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ACTOS SUJETOS A LICENCIAS (I)

• Aplicación normativa urbanística autonómica.
  Ejemplo art. 151.1 L 9/2001 CAM
• Las parcelaciones, segregaciones o cualesquiera
  otros actos de división de fincas
• Declaración de innecesariedad
• No incluidos en proyectos de reparcelación
• Las obras de edificación, así como las de
  construcción e implantación de instalaciones de
  toda clase de nueva planta
• Incluida vivienda prefabricada y camping
• Las obras de ampliación, reforma, modificación o
  rehabilitación de edificios, construcciones e
  instalaciones ya existentes, cualquiera que sea
  su alcance, finalidad y destino
• Incluido cerramiento de terraza, ampliación de
  vivienda, sustitución de chimenea extractora

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ACTOS SUJETOS A LICENCIAS (ii)

• Obras y usos provisionales
• Demolición de construcciones y edificios
• La primera utilización y ocupación de los
  edificios e instalaciones en general
• El cambio, objetivo o parcial, del uso de las
  construcciones, edificaciones e instalaciones
• Los movimientos de tierra y las obras de desmonte
  y explanación en cualquier clase de suelo
• Extracción de áridos y explotación de canteras
• Acumulación de vertidos y deposito de materiales
  ajenos a características propias paisaje natural
• El cerramiento de fincas, muros y vallados
• Apertura de caminos o pavimentación
• Ubicación de casas prefabricadas e instalaciones
  similares

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ACTOS SUJETOS A LICENCIAS (iii)

• Instalación de invernaderos
• Tala de masas arbóreas
• Colocación de carteles y vallas de propaganda
  visibles desde la vía pública
• Las instalaciones que afecten al subsuelo
• Las instalaciones de tendidos eléctricos,
  telefónicos u otros similares y la colocación de
  antenas o dispositivos de telecomunicaciones
• Construcción de presas, balsas, vías públicas y,
  en general, cualquier tipo de obras afecten
  configuración territorio
• Obras construcción o mejora aeropuertos y
  estaciones destinadas transportes terrestres
• Los demás actos que señalen los instrumentos de
  planeamiento urbanístico

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ACTOS NO SUJETOS A LICENCIAS (i)

• Incluidos en proyecto de urbanización
• Excluidas obras complementarias
• Andalucía (169.11.c) sujeta a licencia obras de
  vialidad e infraestructuras, servicios y otros
  actos de urbanización que deban realizarse al
  margen de proyectos de urbanización debidamente
  aprobados.
• Galicia (10.7 RDUG) sujeta a licencia las obras
  de instalaciones de servicios públicos y, en
  general, las relacionadas con la urbanización,
  salvo que estos actos hayan sido detallados y
  programados como obras a ejecutar en un proyecto
  de urbanización definitivamente aprobado
• Demolición por ruina inminente

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ACTOS NO SUJETOS A LICENCIAS (ii)

• Actuaciones amparadas por orden de ejecución
  (obligación de conservación)
• Actos de construcción, edificación e instalación
  sean promovidos por los municipios
• Instalación de chabolas (TSJM 2-12-00)
• Determinadas obras públicas carreteras...

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PROCED. OTORGAMIENTO LICENCIA (i)

• Presentación de solicitud (actividad rogada)
• Informes técnico y jurídico
• Carencia no determina nulidad (no se ha
  prescindido procedimiento legal anulabilidad si
  indefensión)
• Informes otras Administraciones públicas (art.
  83.3 LRJAP)
• Reiterabilidad solicitud
• Plazo de resolución 3-2 meses (desde
  presentación documentación completa, proyecto
  técnico)
• Obras menores 1 mes
• Subsanación deficiencias (incluido proyecto
  técnico, salvo deficiencias insalvables)

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PROCED. OTORGAMIENTO LICENCIA (ii)

• Efectos del silencio administrativo estimatorio
• Salvo norma con rango de Ley por razones
  imperiosas de interés general establezca efectos
  desestimatorios (art. 43.1 LRJAP)
• No posible por Ordenanzas municipales
• Excepto no presentación proyecto técnico (no
  inicio tramitación)
• Sin necesidad de solicitud de certificado de acto
  presunto
• Sin necesidad de denuncia de mora

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PROCED. OTORGAMIENTO LICENCIA (iii)

• Supuestos de silencio negativo por RDL 8/2011
  (art. 23)
• Movimientos de tierras, explanaciones,
  parcelaciones, segregaciones u otros actos de
  división de fincas en cualquier clase de suelo
• Obras de edificación, construcción e implantación
  de instalaciones de nueva planta
• Ubicación de casas prefabricadas e instalaciones
  similares, provisionales o permanentes
• Tala de masas arbóreas o vegetales arbustivas que
  puedan afectar al paisaje
• Primera ocupación de las edificaciones de nueva
  planta

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SITUACIÓN NORMATIVA (I)

• Estado. TRLS-92 (art. 242.6) En ningún caso se
  entenderá adquiridas por silencio administrativo
  licencias en contra de la legislación.
• Estado. TRLS-08. Artículo 8. Contenido del
  derecho de propiedad del suelo facultades.
• 1. b)
• (...) Todo acto de edificación requerirá del
  acto de conformidad, aprobación o autorización
  administrativa que sea preceptivo, según la
  legislación de ordenación territorial y
  urbanística. Su denegación deberá ser motivada.
• En ningún caso podrán entenderse adquiridas por
  silencio administrativo facultades o derechos que
  contravengan la ordenación territorial o
  urbanística.

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SITUACIÓN NORMATIVA (II)

• País Vasco Ley 2/2006, de 30 junio
• Artículo 20. Contenido urbanístico legal de la
  propiedad del suelo. Facultades con carácter
  general
• () En ningún caso se entenderán
  adquiridas por SILENCIO administrativo
  facultades urbanísticas en contra de lo dispuesto
  en esta Ley o en la legislación o la ordenación
  urbanística aplicable.
• Artículo 211. Efectos del otorgamiento de la
  licencia urbanística
• 1. () En ningún caso podrán adquirirse, ni aun
  por SILENCIO administrativo positivo, facultades
  o derechos disconformes con la ordenación
  urbanística ni con la legalidad vigente.

27
SITUACIÓN NORMATIVA (III)

• Castilla y León (Ley 5/1999, de 8 abril)
• Artículo 7. Facultades del derecho de propiedad
• 1. () En ningún caso se entenderán
  adquiridas por SILENCIO administrativo
  facultades urbanísticas en contra de lo dispuesto
  en las Leyes o en el planeamiento urbanístico.
• Artículo 99. Competencia y procedimiento
• 3. Transcurridos los plazos señalados en el
  número anterior sin que se haya resuelto la
  solicitud, podrá entenderse otorgada la licencia
  conforme a la legislación sobre procedimiento
  administrativo (),. No obstante, en ningún caso
  podrán entenderse otorgadas por SILENCIO
  administrativo licencias contrarias o
  disconformes con la legislación o con el
  planeamiento urbanístico.

28
SITUACIÓN NORMATIVA (IV)

• Comunidad Valenciana Ley 16/2005, de 30
  diciembre
• Artículo 196. SILENCIO administrativo
• 1. El vencimiento del plazo máximo sin haberse
  notificado resolución expresa supondrá la
  concesión de la licencia por SILENCIO
  administrativo ().
• 2. Se exceptúan de lo dispuesto en el número
  anterior, las licencias de intervención en
  edificios catalogados ().
• 3. En ningún caso se entenderán adquiridas
  por SILENCIO administrativo, facultades en
  contra de las leyes, de los Planes, Proyectos,
  Programas u Ordenanzas o, en general, en términos
  contrarios, opuestos o disconformes con las
  previsiones de la ordenación urbanística.
• 4. Serán nulas de pleno derecho las licencias
  obtenidas por acto expreso o presunto que
  contravengan de modo grave y manifiesto la
  legislación o el planeamiento urbanístico.

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SITUACIÓN NORMATIVA (V)

• Contemplan la regla de forman genérica en
  relación con las licencias urbanísticas
• Galicia (Ley 9/2002, de 30 diciembre, art. 195.2)
• Aragón (Ley 3/2009, de 17 junio, art. 243.2
  aunque también lo establece para supuestos de
  aprobación de estudios de detalle, art. 68)
• Cantabria ( Ley 2/2001, de 25 junio, art. 192)
• La Rioja (Ley 5/2006, de 2 mayo, art. 195)
• Murcia (Decreto Legislativo 1/2005, de 10 junio,
  art. 217)
• Canarias (Decreto Legislativo 1/2000, de 8 mayo,
  , art. 166)
• Asturias (Decreto Legislativo 1/2004, de 22
  abril(, art. 229)
• Extremadura (Ley 15/2001, de 14 diciembre, art.
  177)
• Navarra (Ley Foral 35/2002, de 20 diciembre, art.
  192)

30
SITUACIÓN JURISPRUDENCIAL

• Sentencia clave sobre silencio en licencias STS
  de 28 de enero de 2009 (Azdi. 99415)
• Sentencia sobre silencio en todo el urbanismo
  (licencias, planeamiento, gestión) STS de 28 de
  abril de 2009 (Azdi. 2988)
• Sentencias sobre silencio administrativo en la
  aprobación del planeamiento urbanístico
• STS de 27 de abril de 2009 (Azdi. 3309)
• STS 30 de septiembre de 2009 (Azdi. 4722)

31
SENTENCIA CLAVE (I)

• Sentencia de 28 de enero de 2009 (Azdi. 99415)
  (recurso de casación en interés del Ley) sobre
  licencias
• Que, con estimación del recurso de casación en
  interés de la ley (...) debemos declarar y
  declaramos (...) como doctrina legal que el
  artículo 242.6 del Texto Refundido de la Ley
  sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana,
  aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de
  26 de junio, y el artículo 8.1 b), último
  párrafo, del Texto Refundido de la Ley de suelo
  aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de
  20 de junio , son normas con rango de leyes
  básicas estatales, en cuya virtud y conforme a lo
  dispuesto en el precepto estatal, también básico,
  contenido en el artículo 43.2 de la Ley 30/1992,
  de 26 de noviembre, modificado por Ley 4/1999, de
  13 de enero, no pueden entenderse adquiridas por
  silencio administrativo licencias en contra de la
  ordenación territorial o urbanística, (...).

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SENTENCIA CLAVE (II)

• Crítica
• Con la referencia al art. 43.2 Ley 30/1992, se
  está confundiendo el sentido del silencio con la
  previsión de una regla especial en el derecho
  urbanístico
• En el art. 43.2 Ley 30/1992, el legislador
  estatal permite que, mediante Ley, se rompa la
  regla general y se establezcan efectos
  desestimatorios del silencio administrativo, pero
  no prevé otras excepciones.
• Puede el legislador estatal sectorial (suelo)
  establecer reglas del silencio administrativo
  diferentes de las previstas en la normativa
  estatal de procedimiento administrativo?
• Puede el legislador autonómico establecer
  alterativas al juego del silencio administrativo
  estimatorio / desestimatorio?
• Se puede considerar que la limitación del
  silencio contra legem es contraria al 43.2 Ley
  30/1992?

33
SENTENCIA SILENCIO EN URBANISMO (I)

• Sentencia de 28 de abril de 2009 (Azdi. 2988)
• Después de citar la STS de 28 de enero de 2009,
  afirma El propio legislador ha ratificado esta
  conclusión en su reciente Real Decreto
  Legislativo 2/2008, de 20 de junio , aprobatorio
  del Texto Refundido de la Ley del Suelo, que
  derogó y reemplazó los escasos preceptos del
  anterior Texto Refundido de 1992 que aún
  continuaban en vigor. Así en el artículo 8.1 .b)
  de este nuevo texto legal se dispone expresamente
  que " En ningún caso podrán entenderse
  adquiridas por silencio administrativo facultades
  o derechos que contravengan la ordenación
  territorial o urbanística ". No sólo confirmó con
  ello lo preceptuado en el antiguo artículo 242.6
  TRLS-92 , circunscrito al procedimiento de
  otorgamiento de licencias urbanísticas, sino que
  amplió el campo de aplicación de este principio a
  otros ámbitos distintos, como el de la gestión o
  el planeamiento urbanísticos.

34
SENTENCIA SILENCIO EN URBANISMO (II)

• Crítica
• El art. 8.1.b) sólo se puede aplicar a las
  licencias urbanísticas y no a instrumentos de
  planeamiento o de gestión
• Esta norma es el resultado de una refundición y
  el antecedente directo del art. 8.1.b) TRSL-08 es
  el art. 242.6 TRLS-92 que se refería en exclusiva
  a las licencias
• Aunque se hubiera pretendido, al amparo de un
  refundición no puede ampliarse el objeto de los
  límites del art. 242.6 TRLS-92 (ultra vires)
• El art. 8 TRLS-08 se refiere a tres facultades
  diferentes de los propietarios de suelo, pero la
  letra b) tan sólo se refiere a la facultad de
  edificar y no puede ampliarse a otros derechos o
  deberes.

35
SENTENCIAS APROB. PLANEAM. (I)

• Sentencia de 27 de abril de 2009 (Azdi. 3309)
• (...)Por tanto, en contra de lo que pronostica
  la Sala de Navarra en la sentencia aquí
  recurrida, la modificación del artículo 43.2 de
  la Ley 30/1992 por la Ley 4/1999 no ha
  determinado un cambio en la jurisprudencia que
  rechaza la posibilidad de que se adquieran por
  silencio licencias urbanísticas contra legem .
  Más bien al contrario, la doctrina
  jurisprudencial se mantiene, y así lo señala con
  claridad la propia sentencia de 28 de enero de
  2009 (casación en interés de la ley 45/2007 )
  (....)

36
SENTENCIAS APROB. PLANEAMI. (II)

• Sentencia de 27 de abril de 2009 (Azdi. 3309)
• ()Pues bien, en lo que se refiere a la
  aprobación de instrumentos de planeamiento lo que
  establecen los artículos 40.1 y 41.2 del Texto
  Refundido de la Ley del Suelo de 1976 obliga a
  afirmar que la regla general es la del silencio
  positivo, coincidente, por tanto, con la que
  resulta del artículo 43.2 de la Ley 30/1992 ,
  según redacción dada por la Ley 4/1999. Pero , a
  diferencia de lo que sucede en materia de
  licencias, con relación a los instrumentos de
  planeamiento no existe la norma con rango de ley
  que impida su aprobación por silencio contra
  legem . No pueden invocarse a tal efecto los ya
  citados artículos 178.3 del Texto Refundido de la
  Ley del Suelo de 1976 y 242.6 del Texto refundido
  de la Ley del Suelo de 1992 (...) pues tales
  disposiciones se refieren a la adquisición por
  silencio de licencias, derechos o facultades,
  pero no a la aprobación de instrumentos de
  planeamiento por esta vía (...)

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EXTINCIÓN EFECTOS LICENCIAS URBANÍSTICAS

• Renuncia
• Revisión
• Licencia concedida contra el planeamiento
  urbanístico
• Nulas revisión de oficio (en cualquier momento)
• Anulable declaración de lesividad (4 años)
• Caducidad
• Incumplimiento de los plazos de iniciación,
  interrupción y finalización obras
• Revocación
• Nuevos criterios de interés público
• Indemnización

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IMPUGNACIÓN DE LICENCIAS

• Acto administrativo que agota vía administrativa
• Recurso potestativo de reposición 1 mes desde
  notificación
• Recurso contencioso-administrativo 2 meses desde
  notificación
• Acción pública
• Cualquier ciudadano puede exigir ante los
  órganos administrativos y los tribunales la
  observancia de la legislación y planeamiento
  urbanístico
• Plazo medidas protección legalidad urbanística