La exposici

1
VI JORNADAS FEDERALES DE AUDITORIA Y CONTROL
EL ESTADO FEDERAL Y LAS NUEVAS FRONTERAS DEL
CONTROL PONENCIA DEL DR. MIGUEL ÁNGEL
TORINO ASOCIACIÓN DE AUDITORES INTERNOS DE
ESTADO (A.A.I.I.) SALTA 5 Y 6 DE NOVIEMBRE DE
2.009
2
La exposición intentará vincular el Tema III y el
Tema V, reflexionando sobre en lo que ambos
tienen en común.
Tema III Valor Público del Control y la
Auditoría Tema V Transparencia y Acceso
Ciudadano a la Información Pública
Un punto de partida útil es definir el concepto
de VALOR para conceptualizarlo y arrancar desde
allí. Así VALOR puede significar grado de
utilidad de una cosa para satisfacer una
necesidad o también Cualidad o importancia
de una cosa con relación a otra o también
Equivalencia de una cosa a otra (especialmente
hablando de las monedas).
3
Estas serían definiciones útiles para el tema
que interesa desarrollar, seleccionadas de la
treintena de acepciones que se encuentran en el
Diccionario de la Real Academia. Ahora bien, de
esa treintena sólo una se refiere al concepto de
valor como un término absoluto, lo hace al
definir valor absoluto del cual dice que es
el de un número, sin tener en cuenta su
signo. Salvo este último caso, en todos los
demás el concepto de VALOR necesita de otra cosa,
de otra referencia, de otro ente para poder
comparar, juzgar, sacar conclusiones, PARA
VALORAR.
4
A MODO DE EJEMPLO sobre la utilidad de utilizar
un patrón comparativo vale la pena recordar
aquella discusión entre un conejo y un
rinoceronte, acerca de si el hombre era un
animal VERDADERAMENTE grande. Como cada uno
lo hacía desde su propia visión del mundo,
claramente nunca podrían ponerse de
acuerdo. Estas consideraciones se hacen en
referencia a que el tema del Valor Público del
control y la auditoría puede enfocarse con
relación a la administración pública, pero
también a la comunidad, el público, sujeto
externo a la administración, En ambos casos, no
obstante, funciona el esquema VALOR ltgt EN
RELACION A.
5
Así, el Informe de Auditoría, por ejemplo,
tendrá valor para la Administración Pública en
tanto permita comparar los objetivos fijados por
aquella con los resultados obtenidos, lo
presupuestado con lo efectivamente gastado, los
aumentos de presupuesto con un aumento de
eficiencia, etc. Las recomendaciones que
contengan serán comparadas en el futuro, con los
resultados de las auditorias de seguimiento y se
podrá valorar, si las recomendaciones fueron
implantadas, lo pertinente que resultaron, etc.
etc.
6
Pero también podría reflexionarse sobre el
Valor Público como una expresión que conceptúa
de que manera percibe el público, la gente,
la opinión pública, el trabajo desplegado por
los organismos estatales que realizan las tareas
de control y auditoría. En esta hipótesis el
valor tendrá la acepción antes expresada de
grado de utilidad de una cosa para satisfacer
una necesidad En esta interpretación no son
los informes sino el organismo en su conjunto el
que será valorado como sujeto que satisface una
necesidad el público, la gente, la opinión
pública, es la que fija la necesidad, que es el
conocer los destinos que tienen sus dineros
puestos en manos de la Administración por vía de
tasas, impuestos, etc. y de que modo valora el
público las valoraciones la redundancia es
intencional- de los organismos de control.
7
En este punto se destaca como elemento de
indiscutible importancia la inserción
institucional que el órgano de control haya
logrado en la comunidad, el prestigio su
trayectoria, la imagen que el público tiene de
él, la facilidad de acceso a la información que
tenga la comunidad y los medios de comunicación
respecto de los trabajos e informes y, por último
pero no menos importante, la reputación y el
ascendiente profesional que posean las personas
que le componen, en especial en los cargos más
altos, en aquellos que fijan las políticas de
auditoría.
8
Un ejemplo actual de esta manera de concebir el
valor público de una institución está reflejada
hoy por la historia, trayectoria y penurias
contemporáneas del Instituto Nacional De
Estadísticas y Censos, el hoy maltrecho INDEC.
Prescindiendo de lo acertadas o equivocadas
que fueron las técnicas utilizadas para sus
tareas en el último lustro (concretamente las
referidas a un área tan sensible como es la
economía y la medición de la inflación), la
realidad muestra, sin duda alguna que su imagen
institucional en el público decayó notablemente,
y su credibilidad ante organismos técnicos
extranjeros ha corrido igual suerte.
9
Este no es un dato menor cuando este organismo
ha tenido -y continúa teniendo- por ley entre
otras muchas funciones y deberes, la de
Organizar un centro de intercambio e
interpretación de informaciones estadísticas
nacionales e internacionales (Art. 5º, inc. k)
El valor ante la comunidad técnica internacional
que tengan sus informaciones e interpretaciones
será igual al valor o credibilidad pública que la
institución haya logrado fronteras afuera ante
organismos técnicos, y también ante sus gobiernos.
10
Creado en 1968 por Ley Nº 17.622, el órgano fue
heredero de la Dirección Nacional de Estadística
y Censos creada en 1956 (en realidad la herencia
se remonta a más de cien años atrás cuando nace
en 1894 la Dirección General de Estadística,
dependiente del Ministerio de Hacienda). Su
historia, su trayectoria y su prestigio habían
logrado que la imagen institucional tuviera una
fuerte inserción en la comunidad del país y el
valor público, se correspondía con la imagen del
trabajo que el organismo realizaba, sin tropezar
con cuestionamientos académicos, ni políticos ni
empresariales ni tampoco de la prensa
especializada.
11
Trasladada esta cuestión a los Órganos Públicos
de Control, en el caso de la Provincia de Salta
como en la Nación y en la Ciudad de Buenos Aires-
la sustitución de los conocidos Tribunales de
Cuentas, con extensa trayectoria institucional,
por los nuevos órganos de control, implica de
hecho es un dato de la sociología y no de
actividad administrativa- que desaparezca el
valor antiguo, de manera que el nuevo órgano
tendrá que construir e instalar con acciones
concretas su valor público, su credibilidad, su
prestigio, que se irá incorporando a la columna
del haber que la opinión pública le otorgue a su
tarea de control.
12
Ese valor será, en síntesis, su imagen
institucional, un calco o un reflejo de sus
éxitos o de sus fracasos, de su independencia o
de la falta de ella de la transparencia no sólo
de sus auditorías sino de la metodología de
trabajo, de los modos de selección de personal,
del nivel de sus profesionales y técnicos, etc.
etc. El prestigio del Órgano de Control, la
solidez de su imagen institucional en la
comunidad a la que pertenece y se debe, la
credibilidad de sus informes y auditorías, la
solvencia técnica de toda expresión que emita
sobre temas de su competencia y de sus autores,
la solvencia moral de los integrantes del cuerpo
y por último la autoridad de sus opiniones,
forman el núcleo de aquellos elementos que
configuran el VALOR PÚBLICO del órgano de
control, valor que crece en forma proporcional al
reconocimiento y
13
aceptación que la comunidad toda (incluyendo la
administración pública, los centros académicos,
la prensa, las ONG, el ciudadano común, etc.)
otorgue a cada uno de los elementos antes
enumerados. En tal caso, aunque carezca de poder,
el VALOR PÚBLICO le permitirá ejercer, no
obstante, una verdadera magistratura de opinión,
tema sobre el que se volverá mas adelante.
Es en este punto cuando, según nuestra visión
del tema, la cuestión del VALOR PUBLICO DEL Tema
I presenta algunos puntos de coincidencia con el
del Tema V, Transparencia y acceso ciudadano a
la información pública.
14
En este punto, el acceso a la información de los
actos de gobierno (de cualquiera de los tres
poderes, porque también una sentencia o una ley
resultan ser actos de gobierno) merece, desde mi
punto de vista una aclaración y un distingo. La
aclaración, aunque obvia, resulta obligatoria
cuando me refiera al acceso a la información, doy
por entendido que la misma se refiere a a) Como
sujetos activos de la búsqueda de la información,
a cualquier persona física o jurídica, pública o
privada, nacional o extranjera, o sea todas sin
restricción alguna, b) Que la información está en
archivos públicos pero en poder del Estado y c)
Que el sujeto pasivo u obligado, quien debe
proveer la información, es el Estado
genéricamente hablando y en la práctica cada uno
de los Poderes que lo componen como a su vez cada
ministerio, organismo, oficina administrativa o
judicial, que compone cada uno de los Poderes.
15
Y que en especial el eje de estas reflexiones en
concreto se fija en que el acceso a la
información por parte de a) (personas físicas o
jurídicas, publicas o privadas, organizadas o
individualmente, sin restricciones) es el acceso
referida a b) y c) que, para este caso particular
que hoy nos convoca, serán cualesquiera de los
Órganos de Control de la hacienda pública del
país, sean jurisdiccionales o no, y pertenezcan
al nivel nacional, provincial o municipal
indistintamente.
16
En síntesis Se trata del acceso irrestricto
a la información sobre las auditorías, informes y
demás tareas que desempeñen los Tribunales de
Cuentas, Auditorías Generales, Sindicaturas, así
como su estructura, quienes le componen, etc.
etc. Mi reflexión puntual, en este caso, pone
la mirada sobre la Auditoria General de la
Provincia de Salta y el mandato constitucional
que ella recibe en el art. 169, Parte III,
párrafo cuarto LOS INFORMES, DICTAMENES Y
PRONUNCIAMIENTOS TIENEN LA CALIDAD DE PÚBLICOS Y
DEBEN SER PUBLICADOS POR LA MISMA.
17
Señala Agustín García Sainz que no es lo mismo
publicidad que publicación. En la Revista Res
Publica Argentina, 2008-3, expresa que La
publicación es un acto que se agota en si
mismo. La publicidad, en cambio, es dinámica, es
un estado y depende de las herramientas que se
usen para mantener ese estado de publicidad,
indicando que esa herramienta, en el Siglo 21 es
indudablemente Internet, sin perjuicio de usar,
dice, otras algo más tradicionales. Esta es
la ACLARACIÓN. El DISTINGO se refiere a que el
tema puede abordarse de manera académica,
teórica, o por el contrario, de un modo
absolutamente pragmático.
18
Puede iniciarse desde lo teórico debido a que el
tema es en principio generalizante es un tópico
relativo a uno de los derechos humanos que surgen
de una fuente hoy constitucional como es el Pacto
de San José de Costa Rica, incluido en la
Constitución Argentina en su art. 75 inc.
22). En consecuencia puede realizarse un
abordaje de este punto, y también su desarrollo,
analizando las normas en que se basan, estudiando
los fallos de orden nacional o internacional -
que las han aplicado o discurriendo acerca de las
doctrinas que en jornadas, conferencias o
publicaciones han estudiado el punto.
19
(Demás está decir que en tal caso, el desarrollo
excedería en mucho el tiempo que deben tener
estas exposiciones hoy). Como la jurisprudencia
y doctrina sobre el derecho a la información son,
en líneas generales, pacíficas, puede decirse que
existe un consenso que permite pasar sin mayores
tropiezos al campo del enfoque práctico de la
cuestión, de la vía instrumental que, en los
hechos, debe dar vida al derecho a la información
facilitando al ciudadano el acceso a la misma.
Aquí no habrá especulaciones teóricas sino
respuestas prácticas, que deberán determinar, el
cómo, dónde, cuándo, quien, de qué modo, etc.
etc. deberá tener lista y disponible la
información que deberá fluir sin restricciones
horarias ni económicas ni administrativas ni de
ninguna otra naturaleza, hacia todo aquél que lo
requiera.
20
Hecha la aclaración y el distingo realizaremos
un breve vuelo sobre el tema desde el punto de
vista conceptual y normativo. Este tema del
acceso irrestricto a la información pública
respecto de la tarea de un órgano de control de
la hacienda pública, es de un peso, de
insoslayable importancia y casi me animaría a
decir que reviste una naturaleza
trascendente. Acceder a la información sobre
el control de la hacienda pública, es en realidad
una cuestión de tal envergadura que puede llegar
a comprometer a la Nación Argentina frente a
Organismos Internacionales.
21
De ningún modo debe pensarse que se trata de un
hecho cuya importancia queda reducida al ámbito
local, limitado a la jurisdicción
provincial. No debe perderse de vista que el
acceso a la información, es en realidad todo un
tema en la Constitución Nacional. (Art. 75, inc.
22) que resulta el anclaje de una garantía
supraconstitucional. No se trata de la mera
información pública que pueda brindar la
administración o sus órganos de control, en la
que podría operar algún grado de discrecionalidad
o de voluntarismo, sino que resulta ser uno de
los derechos humanos esenciales.
22
Este derecho lo consagra el Artículo 13 de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos, más
usualmente denominada Pacto de San José de Costa
Rica. Y no se trata del derecho a recibir
información o a ser informado sino que, como dice
el artículo, se trata del derecho que toda
persona tiene a la libertad de pensamiento y de
expresión y agrega cito textual- Este derecho
comprende la libertad de buscar, recibir y
difundir informaciones e ideas de toda índole,
23
Derecho a recibir pero también a buscar la
información, derecho fundamental que complementa
la tradicional libertad de expresión con este
moderno concepto jurídico el derecho a la
información. Hay además una íntima relación entre
la información, el sistema político y las
libertades individuales. De modo que si
cualquier ciudadano desea buscar información
sobre la actividad del órgano de control de la
hacienda pública, éste debe brindarla en la forma
más rápida, completa y eficiente. Esa facilidad
de acceder a los resultados de la labor de
control formará parte necesaria del valor público
del órgano. Por ello en estas breves
reflexiones se intenta percibir la arquitectura
de ese valor, en los puntos que se vinculan con
el Tema III.
24
Por ello se considera a la información, y el
acceso del ciudadano a ella como una piedra
angular de la labor de control. Por supuesto
que no considera que todo ciudadano está
interesado en el tema de la labor de la
Auditoría, ni tampoco que toda persona que esté
interesada poseerá la preparación técnicas para
poder comprender la complejidad de una auditoría,
de sus normativas o de sus resultados. Pero lo
que debe ser considerado como obligatorio,
imperativamente, es que la información debe estar
siempre disponible para que los eventuales
interesados, tengan siempre el acceso irrestricto
e inmediato a toda esa información.
25
CÓMO? 1) Poniendo en vigencia la normativa
necesaria para que ese acceso irrestricto e
inmediato sea una realidad en la práctica.
También para que toda la base de datos
técnicamente esté disponible en cualquier momento
para todo el que lo requiera. 2) Dando vida al
estado de publicidad a través del sitio de
Internet oficial, de su actualización periódica,
de su acceso sín límites, como antes se señaló,
citando a Agustín García Sainz, realizando una
tarea de publicidad que resulte superadora de la
mera tarea de publicación de los resultados.
26
Esta posición ha sido sostenida por quien les
habla desde tiempo atrás, y en especial en una
columna de opinión publicada por El Tribuno en
fecha 29 de enero de 2006. Posteriormente,
ampliamos la idea del valor público de la
publicidad de los actos de auditoría, en el
artículo publicado en la revista española
Auditoria Pública Nº 44 (abril de 2008) en la que
se afirmaba que Hacer conocer las reales
facultades, deberes y obligaciones de la AGP a
toda la comunidad, destinataria por ley de sus
informes, y procurar arraigar en ella su imagen y
su rol institucional es más que una materia
pendiente una obligación de la AGP. Avanzar en
la difusión de qué es y para qué está inserta en
la Constitución la AGP, dar una imagen definida
de la misma y de sus fines, una clara comprensión
pública acerca de sus actividades, objetivos y
limitaciones, así como comunicar sus logros y
por qué no ?
27
También las expectativas no cumplidas, es un
deber de esta joven institución, deber no escrito
pero deber al fin. Esto lleva a otros temas
relacionados 3) La supervisión y preocupación
del Órgano de control sobre el estado del sitio
Web y de su acceso. 4) La filosofía de su
relación con los medios de comunicación . 5)
La publicación impresa de temas o informes
especiales para difundir en la comunidad o en
ámbitos que exorbiten la Administración Pública,
como ser comunidades académicas o educacionales,
la sociedad civil, las ONG, y muchas otras vías
que escapan a imaginación ahora.
28
PARA IR FINALIZANDO Se mencionó al principio
que prestigio, autoridad, credibilidad, solidez
de imagen institucional, formaban el núcleo del
VALOR PÚBLICO de todo órgano de control, y que a
mayor reconocimiento de ese VALOR por parte de la
comunidad, le permitía ejercer una Magistratura
de Opinión. Sobre este punto brevemente debe
subrayarse que la AGP no tiene facultades para
juzgar sus informes y recomendaciones carecen de
valor sancionatorios y tampoco pueden modificar
ni alterar ningún acto administrativo del
organismo auditado. Su mayor o menor efecto será
directa consecuencia del mayor o menor prestigio
que tenga el Órgano opinante.
29
Manifiesta Luis Muñoz Garde, Presidente del
Tribunal de Cómputos de Navarra, en un trabajo
publicado en el Nº 42 de la citada revista
española AUDITORIA PUBLICA,( de la cual también
preside su Consejo Editorial) reflexionando
sobre el tema de la comunicación y la publicidad
de la gestión de los órganos de control que y
cito- Cuando el trabajo de la institución está
basado en la profesionalidad y objetividad, la
publicidad ayuda a que los responsables de las
administraciones tengan en cuenta sus
conclusiones y recomendaciones. Termino la
cita. Ese TENER EN CUENTA es, ni mas ni
menos, que la magistratura ejercida por el órgano
a través de sus opiniones técnicas. Es un real
ejercicio de autoridad no de poder, que no lo
tiene por parte de órganos que deben poseer
suficiente prestigio no fama y para los cuales
su dimensión ética, profesional, técnica y moral
es la única fuerza que puede utilizar.
30
En síntesis el peso de la opinión vertida en
los informes de auditoría es proporcional al
VALOR PUBLICO que la OPINIÓN CIUDADANA otorga al
Órgano de control y ese valor resultará
proporcional a la imagen pública que de él tenga
la comunidad. EN OTRAS PALABRAS PROPORCIONAL
AL MAYOR O MENOR VALOR PÚBLICO QUE EL ÓRGANO HAYA
LOGRADO CAPITALIZAR, LOGRO PARA EL CUAL EL ACCESO
IRRESTRICTO A LA INFORMACIÓN RESULTA UNA
HERRAMIENTA IRREEMPLAZABLE.