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• HACIA UN MODELO DE ASIGNACIÓN DEL INGRESO Y DE
  CONTROL DEL GASTO MUNICIPAL El caso peruano

Raymundo Arnao Rondán UNIVERSIDAD NACIONAL DE
INGENIERÍA
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• I. Datos generales del Perú

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Datos generales del Perú
POBLACIÓN (año 2000)
21 millones 569 mil habitantes (71 urbana 29
rural)

• 53 mil 512 millones de USD
• Per Cápita 2 mil 481 USD

PBI (año 2000)

• 28 mil 353 millones de USD
• 1 mil 315 USD por habitante

DEUDA EXTERNA (al año 2000)
10 mil 134 millones de USD
PRESUPUESTO PÚBLICO (2002)
DIVISIÓN TERRITORIAL
24 Departamentos, 194 Provincias y 1828 Distritos
(al 30-06-2001)
Según la Constitución vigente, se debió tener
autoridades elegidas a más tardar en 1995.
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II. Perfil del centralismo en el Perú
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Perfil del centralismo en el Perú
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Perfil del centralismo en el Perú
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Perfil del centralismo en el Perú

• En los países industriales, el 35 del gasto
  gubernamental está en manos de autoridades
  locales.
• En América Latina sólo el 15 del gasto
  gubernamental está controlado a nivel local.
• En el Perú dicho coeficiente se ubica
  ligeramente por encima del 10.

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Perfil del centralismo en el Perú

• Las manifestaciones del centralismo en los
  recursos municipales se pueden observar en lo
  siguiente
• El 92 de los ingresos municipales del
  Departamento de Lima, excluido la Provincia de
  Callao, corresponde a las municipalidades de la
  Provincia de Lima.
• Lima y Callao concentra el 32 de la población,
  no obstante los ingresos de sus gobiernos locales
  asciende a 39.

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Perfil del centralismo en el Perú
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Perfil del centralismo en el Perú

• La falta de desarrollo de las zonas del interior
  del país y la insuficiente asignación de recursos
  económicos, contribuyen a que se viva un
  considerable proceso migratorio a las principales
  ciudades, especialmente hacia Lima.

• Aumentando las tareas para atender
  convenientemente los servicios públicos de
  carácter local (servicios municipales)
• Generando el círculo vicioso de la pobreza y el
  centralismo.

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Perfil del centralismo en el Perú
Círculo vicioso de la Pobreza
Pobreza en el campo
Concentración de recursos en las grandes ciudades
Desplazamiento poblacional (migración)
Intensificación de problemas en las ciudades
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Perfil del centralismo en el Perú
Circulo vicioso de los bajos Recursos Municipales
Reducción de recursos municipales
Evasión tributaria
Institución municipal ineficaz e ineficiente
Servicios muni- cipales de mala calidad
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Perfil del centralismo en el Perú

• El informe de la Encuesta Nacional de
  Municipalidades e Infraestructura Socioeconómica
  Distrital 1997 realizada por el INEI, da a
  conocer, entre otros datos, que
• El 88 de las municipalidades del país señala
  que una de las principales limitaciones para el
  desarrollo municipal corresponde a la
  insuficiente asignación de recursos financieros
• Sólo el 47 brinda el servicio de limpieza de
  parques y calles con regularidad
• El 54 no hizo operativo de fiscalización de
  salubridad.

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Perfil del centralismo en el Perú
La revisión de los instrumentos legales con que
cuentan las municipalidades, especialmente la Ley
Orgánica de Municipalidades, permite conocer que
éstos órganos de gobierno local tienen asignadas
muchas e importantes funciones, pero
contrariamente cuentan con muy pocos recursos
para cumplir con ellas determinando así una
significativa y creciente brecha de demanda
insatisfecha en la comunidad.
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Perfil del centralismo en el Perú
Tendencia de la brecha municipal
Requerimientos de la comunidad
BRECHA
Ss. brindados por las municipalidades
Tiempo
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Perfil del centralismo en el Perú
La asignación del gasto municipal no se orienta
precisamente hacia los departamentos del país con
menores índices de desarrollo humano y, la
gestión municipal tampoco es la más adecuada en
los espacios que más lo requieren.
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Perfil del centralismo en el Perú
Gasto municipal per cápita e IDH por departamentos
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III. Planteamiento del modelo
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Planteamiento del modelo
Fundamentos del modelo

• Se requiere un cambio en la filosofía del manejo
  de la administración pública.
• En este contexto se trata de organizar un sector
  público que se encuentre al servicio de los
  intereses de la sociedad.
• En tal sentido, los servicios públicos pueden ser
  prestados por el sector público o el privado,
  cuidando que los productos satisfagan las
  condiciones de cantidad, calidad y costo.
• Si los produce el sector público, se le debe
  organizar adecuadamente para ello si los presta
  el sector privado, el sector público debe tener
  la capacidad para realizar un control eficiente
  de la actividad, a través de entes reguladores.

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Planteamiento del modelo
Los niveles de gobierno y el bienestar social
GOBIERNO CENTRAL
GOBIERNO LOCAL
GOBIERNO REGIONAL
BIENESTAR SOCIAL
Teniendo en cuenta que La defensa de la persona
humana y el respeto de su dignidad son el fin
supremo de la sociedad y del Estado.
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Planteamiento del modelo
Fundamentos del modelo

• La gestión municipal se debe concretar en dos
  aspectos fundamentales el desarrollo
  institucional de la municipalidad y la promoción
  del desarrollo local.
• La gestión municipal debe procurar fortalecer y
  desarrollar a la municipalidad como institución,
  teniendo en cuenta
• La organización y estructura municipal, y los
  instrumentos normativos de la gestión municipal.
• Las condiciones y características de los
  recursos humanos, para mejorar el nivel de sus
  funcionarios y trabajadores.
• Las atribuciones asignadas a sus diferentes
  órganos e instancias.
• Los mecanismos de comunicación y coordinación
  interna y externa.
• Modernización tecnológica en equipos y
  procedimientos.
• Captación de recursos y utilización de los
  mismos con eficiencia, eficacia y equidad.
• Promoción de la participación ciudadana.

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Planteamiento del modelo
Fundamentos del modelo

• Para lograr que la gestión municipal recoja los
  problemas de la localidad y procure el desarrollo
  local, resulta necesaria una adecuada política de
  relación entre la municipalidad, la ciudadanía y
  sus organizaciones sociales, de manera que
• Se debe trabajar con los ciudadanos y las
  organizaciones sociales, para tener un
  conocimiento más certero e integral de las
  necesidades y expectativas de la población, así
  como de los recursos humanos y materiales que
  ésta pueda aportar.
• En dialogo con la ciudadanía se tiene que
  establecer y definir con mayor legitimidad y
  respaldo las prioridades de la gestión local.
• Se debe hacer más transparente la gestión, de
  cara a la comunidad.
• La participación de los ciudadanos en la
  ejecución y la supervisión de obras y
  actividades, puede reducir los costos de las
  mismas y el uso ineficiente de los recursos.

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Planteamiento del modelo
Desarrollo de la propuesta
Se ha optado por una propuesta sencilla, pero
cuya aplicación y monitoreo no conllevarían
dificultades, por su fácil comprensión para los
técnicos y funcionarios del Ministerio de
Economía y Finanzas particularmente los de la
Dirección Nacional del Presupuesto Público y de
las propias municipalidades. La siguiente
identidad define el total de ingresos de las
municipalidades del país para un determinado
año (1) Y Y1 Y2 Y3 . . . Ym donde
m N de municipalidades Sobre la base de los
diferentes conceptos y agrupamientos contenidos
en el Clasificador de Ingresos de los Gobiernos
Locales, el ingreso de cada municipalidad se
puede reagrupar en grandes grupos, de la
siguiente forma (2) Yi YiA YiB YiC YiA
De Recaudación Local YiB Asignados y
Transferidos YiC Operaciones de Crédito (interno
y externo) i i-ésima municipalidad
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Planteamiento del modelo
Desarrollo de la propuesta
Dadas las características del ingreso municipal,
es posible identificar la relación, (3) YiA f
(cantidad de servicios municipales) en la cual se
indica que la recaudación de ingresos
provenientes de los agentes que habitan o
desarrollan actividad económica en la localidad
mejorará en la medida que se incrementen la
cantidad de servicios municipales en dicho
espacio. En tanto, YiB y YiC son determinados
exógenamente al esfuerzo de la institución
municipal. El modelo propone que además del
mejoramiento endógeno, se requiere mejorar
complementariamente el ingreso mediante acciones
de política fiscal del gobierno central. Para
ello, se sugiere replantear (2) del siguiente
modo (4) Yi YiA YiB YiC YiD
donde, (5) YiD f (eficiencia relativa) esta
fuente de ingreso consistiría el Fondo de
Estímulo a la Productividad Municipal (FEPM), el
cual se asignaría en función a dicha variable, y
cuyo valor provendría de la evaluación de la
gestión presupuestaria de la municipalidad
i-ésima respecto al promedio de la gestión
presupuestaria del conjunto de las m
municipalidades.
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Planteamiento del modelo
Desarrollo de la propuesta
La propuesta considera que el FEPM sea una
proporción del IGV, con incremento progresivo,
hasta permitir que el coeficiente que relaciona
el ingreso municipal consolidado a nivel nacional
con el ingreso del gobierno central, alcance el
valor del promedio latinoamericano. En
consecuencia, (6) YD FEPM ?.IGV Para medir
la eficiencia se requiere emplear los
presupuestos iniciales aprobados, las ejecuciones
de los gastos, así como las correspondientes
cantidades de los servicios, expresados como
metas presupuestarias, que son solicitadas por el
Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) mediante
las correspondientes directivas presupuestarias
aprobadas para los gobiernos locales. Se parte de
la siguiente identidad básica del presupuesto del
gasto municipal, que se aprueba cada año con el
Presupuesto Institucional de Apertura (PIA), y
que están detallados en los formatos de la
directiva del MEF (7) Ppto. de Gasto Ppto. de
Gasto en Actividades Ppto. de Gasto en Proyectos
26
Planteamiento del modelo
Desarrollo de la propuesta
La expresión matricial del presupuesto municipal
para un determinado año es la siguiente P
pij donde pij expresa el presupuesto para un
determinado año en la actividad o proyecto
j-ésimo para la municipalidad i-ésima. Seguidament
e se define la matriz de ejecución del gasto
durante el año en cada una de las
actividades G gij Mediante formatos el
MEF también pide a cada municipalidad la
presentación de la cantidad de servicios que
programa brindar. En consecuencia, se tendrá la
siguiente matriz de metas efectivamente
ejecutadas O oij Las municipalidades
realizan gastos de inversión. Para lograr una
mejor aproximación al costo del servicio durante
un periodo, se requiere aplicar la siguiente
matriz de coeficientes de ajuste D dij
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Planteamiento del modelo
Matriz del Presupuesto Municipal
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Planteamiento del modelo
Desarrollo de la propuesta
Cada uno de los elementos de dicha matriz
representa el coeficiente de ajuste del gasto
(por desgaste o depreciación). Entonces, cada
elemento de la matriz de costo de actividades C,
será el resultado de la multiplicación de cada
elemento de la matriz D por cada elemento de la
matriz G C cij dij .gij Determinados
los valores de cij, se calcula la matriz de
costos unitarios de las actividades, para el
conjunto de las municipalidades analizadas U
uij cij /oij A continuación, se construye
la matriz de eficiencia relativa R, que muestra
la eficiencia relativa de cada una de las
actividades de cada una de las m
municipalidades R rij uij /uj en la
cual cada elemento de dicha matriz resulta de
comparar el costo unitario de una actividad
j-ésima de una municipalidad i-ésima respecto al
costo unitario promedio de dicha actividad,
representada como uj
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Planteamiento del modelo
Desarrollo de la propuesta
Para que se establezca una relación directa entre
el valor de un coeficiente y la eficiencia, se
tendría que considerar el valor inverso es
decir, 1/ rij. Se redefine entonces la matriz de
eficiencia de la siguiente manera F fij
1/ rij Para obtener el Índice de Eficiencia
para todo el conjunto de actividades de la
municipalidad i-ésima, se procede a efectuar la
agregación ponderada de los índices de eficiencia
redefinidos de cada una de sus actividades
consideradas para un determinado periodo,
aplicando la siguiente fórmula (8) ei
fi1.wi1 fi2.wi2 . . . fin.win donde ei es
la eficiencia promedio en la ejecución de todas
las actividades realizadas por la municipalidad
i-ésima, y wij es el coeficiente de ponderación
de la actividad j-ésima ejecutada por dicha
municipalidad. El coeficiente de ponderación de
una actividad está en función a la ejecución del
gasto es decir Importancia f (Gasto
ejecutado)
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Planteamiento del modelo
Desarrollo de la propuesta
Estos resultados permiten construir la matriz
columna de eficiencia de las m
municipalidades E ei De la información de
población proveniente del INEI, se tiene la
siguiente matriz columna de población H hi
donde hi es el número de habitantes de la
jurisdicción de la municipalidad i-ésima. El
monto del Fondo de Estímulo a la Productividad
Municipal que le correspondería a la
municipalidad i-ésima, se obtiene mediante la
siguiente fórmula en la cual YD representa
el monto total del mencionado fondo de estímulo.
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Planteamiento del modelo
Secuencia del procedimiento
U cij /oij
R uij /uj
C dij .gij
F 1/ rij
D dij
E ei
O oij
H hi
G gij