N

1
Nýskipan í opinberum rekstri og breytt hlutverk
sveitarstjórnarmanna

Hugleiðing flutt á málþingi um skil stjórnsýslu
og stjórnmála á sveitarstjórnarstiginu í HÍ, 23.
apríl 2007. Dr. Grétar Þór Eyþórsson Háskólinn á
Bifröst
2
Erindið

• Vangaveltur um breytingar á stöðu og hlutverki
  sveitarstjórnarmanna síðastliðinn 1-1,5 áratug
  (eða svo)
• Hvaða þátt á innleiðing nýskipanar í opinberum
  rekstri (New Public Management) í því?
• Áhrif á starf og hlutverk sveitarstjórnarmanna
• Hvernig breyst?
• Afleiðingar þess
• Hvernig pólitíkusarnir hafa því hert sóknina yfir
  mörk stjórnmála og stjórnsýslu í seinni tíð
• Eða...horfið af vettvangi

3
Erindið

• Sú mynd sem ég dreg upp er ekki endilega
  fullkomlega raunsönn mynd af bæjarfulltrúa eða
  hreppnefndarmanni nútímans á Íslandi
• Á eflaust mun betur við í stærri
  sveitarfélögunum, þar sem nýskipan í rekstri
  hefur helst verið innleidd
• Þessi sveitarstjórnarmaður er einskonar
  erkitýpa, en einhver ætti að þekkja sjálfan sig
  eða hluta af sér þarna
• Er þó sú mynd sem vísindamenn í Noregi og Svíþjóð
  hafa dregið upp
• Westerståhl (1997) Politikerrollen i ett
  tidsperspektiv.
• Röisieland (2002) Paradoksal parlametalisme med
  metapolitiske motivasjoner
• Göransson (2006) Alla reformer måste bygga på
  demokrati

4
Erindið

• Ég mun velta því upp hvort þessar breytingar á
  hlutverkinu geti svarað tveimur mikilvægum
  spurningum
• Hefur þetta orðið til að auka áhuga kjörinna
  fulltrúa á bæjarstjórastólum og gert þá meira
  áberandi í nefndaformennsku?
• Hefur þetta orðið til að auka brottfall úr
  sveitarstjórnum?
• Athugið
• Höfundur byggir erindið ekki á eigin rannsóknum,
  heldur á því að hafa kynnt sér aðrar rannsóknir
• Því eru þær hugmyndir sem varpað er fram á
  frumstigi og útheimta frekari rannsóknir
• Athugasemdir og ábendingar því vel þegnar

5
Nýskipan í opinberum rekstri

• Breyttar áherslur koma fram í opinberri stjórnun
  á síðustu áratugum síðustu aldar
• Bakgrunnur
• Kenningar almannavalsskólans um að minnka umsvif
  opinbera geirans og gera hann jafnframt
  skilvirkari hið opinbera ætti ekki að standa í
  fyrirtækjarekstri
• Hagfræðikenningar um að minni ríkisafskipti og
  lægri skattar þýddu öflugra einkaframtak og
  atvinnulíf
• Kenningar um að markaðurinn væri hentugra
  aðhaldstæki en lög og reglur

6
Nýskipan í opinberum rekstri

• Hugmyndin um hina nýju opinberu stjórnun (New
  public management) kemur fram
• Ástæðurnar
• Kenningarnar sem raktar voru áðan, auk
• Vaxandi fjárhagskreppu ríkisins víða í
  Vesturheimi
• Almennt aukinnar áherslu á einkavæðingar og ýmsa
  alþjóðavæðingu

7
Nýskipan í opinberum rekstri

• Aðferðir viðskiptalífsins voru því innleiddar í
  stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga
• Kúnna og viðskiptavinahugsun hefur almennt aukist
  
• Markaðshugsun meira áberandi í rekstrinum
• Gæðastjórnun Árangursmælingar - Balanced score
  card
• Markmiðastjórnun
• Framleiðsla eða veiting þjónustu í auknum mæli í
  höndum aðila úti í þjóðfélaginu
• Einkavæðingar
• Úthýsingar

8
Nýskipan í opinberum rekstri

• Áherslan í opinberum rekstri því meira á
• framleiðni og hagkvæmni
• Í stað hinna hefðbundnu aðferða við að meta
  opinberan rekstur
• lýðræðis, siðferðis og réttaröryggis
• Ábyrgðin á rekstri er um leið flutt frá
  stjórnmálamönnunum svo þeir geti einbeitt sér að
  þýðingarmeiri hlutum við stefnumótun
• Smáatriðastjórnunin færist því meira yfir á
  embættismennina en áður

9
Breytt hlutverk kjörinna fulltrúa

• Hlutverk þeirra þróast meira yfir í að
• Móta markmið og viðmið
• Móta stefnu og strategíu til langtíma
• Einskonar rammalöggjöf
• Að vera að meira leiti á stefnumörkunarstigi en á
  framkvæmdastigi
• Hlutverkið þróast því frá því sem er áþreifanlegt
• Pólitíkin sem slík þynnist út
• Verkefni hins pólitíska fulltrúakerfis minnka

10
Breytt hlutverk kjörinna fulltrúa

• Áður Pólitískir fulltrúar lögðu fram tilbúnar
  lausnir á málum
• Kúnnaáhersla í rekstrinum þýðir að kúnninn geti
  valið á milli valkosta í þjónustunni
• Þegar kúnninn hefur val hefur hann um leið áhrif
  á þjónustuna
• Það kallar á framboð og sveigjanleika
• Afleiðing Kjörni fulltrúinn sér fyrst og fremst
  til þess að búðin hafi það vöruúrval sem
  kúnnarnir óska eftir í stað þess að vinna í að
  forma þjónustuna
• Sveitarstjórnarmennirnir orðnir einskonar
  verslunarstjórar

11
Hlutverkaskipti

• Völd embættismannanna hafa því aukist
• Þeirra hefur orðið útfærsluhlutverkið
• Þeir sjá um hina raunverulegu framkvæmd sem
  pólitíkusinn sá um áður
• Með þessu hefur skilgreiningarvaldið á
  pólitíkinni að einhverju leyti færst frá
  pólitíkusunum

12
Noregur

• Norsku sveitarstjórnarlögin frá 1994 voru mjög í
  anda NPM
• Hinir kjörnu fulltrúar fengu annað hlutverk
• Skyldu setja rammana sem embættiskerfið starfaði
  innan
• Margar rannsóknir hafa og sýnt að fulltrúarnir
  hafa átt erfitt með að aðlaga sig þessu nýja
  hlutverki
• Þónokkrar tilraunir síðan þá til að snúa til baka
  til að endurheimta eitthvað af valdi
  stjórnmálamanna á kostnað embættismanna
• Færa þá að einhverju leyti tilbaka til afgreiðslu
  einstakra handfastra mála

13
Klípa hinna kjörnu fulltrúa

• Bengt Göransson fyrrv. menningarmálaráðherra Svía
  og sveitarstjórnarmaður fjallaði um þetta
  breytta hlutverk í erindi á norrænni ráðstefnu í
  Gautaborg 2006
• Stjórnmál verða að vera skapandi. Ég hef velt því
  fyrir mér afhverju svo margir hafa hætt í
  stjórnmálum í miðju kafi og ég held að það stafi
  af því að þeir gefast upp á leiðindunum. Ég hitti
  stundum ungt fólk sem hefur hætt og það segist
  ekki hafa fengið að vera með í að ákveða neitt,
  það hafi verið aðrir sem ákváðu allt. Ég hef þá
  stundum spurt hvað það hafi verið sem það vildi
  taka þátt í að ákveða. Ásældist þetta fólk völdin
  í sjálfu sér? Ef þú ert kosin(n) í
  félagsmálanefnd í sveitarfélagi 22 ára, hefurðu
  þá þörf fyrir að breyta reglum um greiðslur á
  fjárhagsaðstoð í hverri viku? Nei, kannski ekki
  en hlutverk fólks þar er að sjá til þess að allir
  fái réttmæta afgreiðslu í kerfinu.

14
Klípa hinna kjörnu fulltrúa

• Bengt Göransson fyrrv. menningarmálaráðherra Svía
  í erindi á norrænni ráðstefnu í Gautaborg 2006
  frh
• ...Stjórnmálamenn vilja hafa gaman að því sem
  þeir eru að gera og þeir ættu að fá að hafa það.
  Þeir vilja upplifa að þeir séu eitthvað, þeir
  verða að fá útrás fyrir hégómagirndina mér
  finnst það sjálfum fullkomlega réttmætt. Ef maður
  fer í göngutúr með fjölskyldunni á sunnudegi vill
  maður geta bent á skólabyggingu og sagt að maður
  hafi verið í skólanefndinni sem ákvað að byggja
  akkúrat þennan skóla...Í dag fær maður einhverja
  fjárhagsáætlun í hendur og hefur það hlutverk að
  reyna að skera hana niður, maður er í besta falli
  í einhverju neikvæðu niðurrifshlutverki.

15
Klípa hinna kjörnu fulltrúa

• Göransson lýsir hér fyrst og fremst þessu breytta
  hlutverki sem fjallað hefur verið um
• Neikvæð niðurrifsverkefni
• Verkefnin eru almenn og ekkert handfast
• Hér veltir Göransson fyrir sér hvort þetta sé
  ekki einmitt skýringin á því afhverju fólk hættir
  í pólitík

16
Á þetta við um Ísland?

• Hefur þetta verið þróunin á Íslandi?
• Nýskipan í opinberum rekstri hefur haldið innreið
  sína á sveitarstjórnarstiginu
• Já, en eflaust mun frekar í stærri
  sveitarfélögunum
• Hefur hlutverk sveitarstjórnarmannsins þróast
  eins og norrænir fræðimenn telja?
• Já eflaust, en þá líklega bara í stærri
  sveitarfélögunum

17
Ísland?

• Hvaða þróun hefur verið í gangi?
• Virðist vera aukin tilhneiging til að kjörnir
  fulltrúar sækist eftir bæjarstjórastólum (eftir
  ca. 1994)
• Algengt í dag að flokkar/framboð tilkynni að
  oddvitar séu bæjarstjóraefni
• Í allra stærstu sveitarfélögunum virðast
  nefndaformenn vera að gera sig meira gildandi
  allavega í fjölmiðlum
• Fleiri og fleiri virðast af einhverjum ástæðum
  vilja hætta í sveitarstjórnarmálum
• A.m.k. ef marka má 2 síðustu kosningar
• Og konur í meiri mæli

18
Ísland

• Orsakir aukinnar ásóknar í bæjarstjórastólana?
• Foringjastjórnmál?
• Aukin áhersla á hlutverk flokksformannanna
  leiðtoganna?
• Hefur orðið e.k. foringjavæðing á
  sveitarstjórnarstiginu eins og í landsmálunum?
• Hærri laun bæjarstjóra?
• Veit ekki...varla orðið nein bylting þar á?
• Eða hefur þetta orðið af þeim ástæðum sem ég hef
  rakið hér í erindinu?
• Svar kjörinna fulltrúa við þeirri valdatilfærslu
  sem nýskipan í rekstri hefur haft í för með sér

19
Ísland

• Af hverju hættu margir í sveitarstjórnum 2006?
• Of mikil vinna?
• Er þetta orðin of mikil vinna, sérstaklega í
  stærri sveitarfélögum?
• Vinna sem samræmist illa öðrum störfum?
• Konur hætta frekar
• Of illa launað?
• Er þessi mikla aukavinna of illa borguð?
• Eða hefur þetta orðið ef þeim ástæðum sem ég hef
  rakið?
• Fannst fólki þetta ekki spennandi lítil völd?
• Fannst fólki þetta hreinlega leiðinlegt?

20
Ísland

• Má rekja þessa þætti til breytinga vegna NPM?
• Af hverju skiptir máli að svara spurningunni?
• Lýðræðið
• Rekstur sveitarfélaga hefur að mörgu leyti verið
  fyrirtækjavæddur á kostnað lýðræðisins
• Ef svo er, skiptir þá nokkru máli hvað eða hvort
  við kjósum?

21
Að lokum

• Vitnum aftur í Göransson
• Skilvirkni er lykilhugtak í rekstri
• Sé öll áherslan á hana felur hún í sér einn
  veikleika
• Höfuðóvinur hennar er FORVITNI
• Hinn skilvirki hefur alltaf óbeit á þeim
  forvitna, hann tefur fyrir
• Skilvirknin hefur ekki tíma fyrir spurningar,
  forvitni, efasemdir
• Þessvegna vinnur hún gegn því að ólíkar
  stefnuáherslur séu settar fram og ræddar
• Nýskipan í opinberum rekstri hefur ýtt undir
  þetta

22
Að lokum

• Að þessar breytingar hafa verið raunin í
  sveitarfélögum á Íslandi er a.m.k. að hluta til
  rétt
• Hvort sveitarstjórnarmenn hafa svarað því með
• Því að sækja inn í embættiskerfið eða
• Því að hætta í stjórnmálum
• ... er eitthvað sem þyrfti þá að rannsaka
• Hér hef ég aðeins vakið upp spurninguna