L

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LÉtat Problème ou solution?

• tiré de
•  The State as a Problem and Solution Predation,
  Embedded Autonomy, and Structural Change 
• by
• Peter Evans
• 1992

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Objectifs de létude

• Retracer les caractéristiques institutionnelles
  des États qui conduisent au développement
  économique de même que celles qui semblent le
  freiner.
• Appliquer les résultats aux programmes
  dajustement et de stabilisation des PVD.

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Méthode

• Analyse comparative historique
• Étude des efforts de promotion de
  lindustrialisation de certains pays après la
  seconde guerre mondiale.
• Zaïre sous Mobutu LÉtat prédateur
• Japon, Taiwan et Corée LÉtat développeur
• Brésil et Inde Cas intermédiaires

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Vues sur lÉtat

• La vision  néo-utilitaire 
• Elle correspond à ce quon a vu sur la recherche
  de rentes et lÉtat, c-à-d lÉtat offre surtout
  une occasion pour les groupes dintérêts et les
  fonctionnaires de se remplir les poches.
• Cest une amélioration par rapport à lapproche
   néo-classique , ces derniers considérant
  lÉtat comme un  arbitre neutre  dans
  léconomie de marché.
• Elle conclut cependant à un rôle minimal pour
  lÉtat, c-à-d se restreindre principalement à la
  protection des droits individuels des personnes
  et de la propriété, ainsi que du respect des
  contrats. (nightwatchmangardien de nuit)

5
Vues sur lÉtat

• Limites de la vision  néo-utilitaire  
• Quest-ce qui nous assure que même ceux qui
  jouent le rôle de  gardiens de nuit  ne
  tenteront pas de sapproprier les rentes de
  lÉtat?
• En appliquant strictement la logique de la vision
  néo-utilitaire, lexistence de lÉtat et de son
  gardien de nuit devient impossible.

6
Vues sur lÉtat

• 2. Les relations déchange ne seraient pas
  naturelles.
• Un système efficace de respect des droits de
  propriété nest pas suffisant.
• Les marchés ne fonctionnent bien que parce quils
  sont imbriqués dans un mélange complexe de
  compréhensions culturelles et de réseaux sociaux.
• LÉtat a une place importante dans cette
  structure sociale.

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Vues sur lÉtat

• Les tentatives néo-utilitaires de libérer le
  marché de lemprise de lÉtat peut conduire à la
  destruction des bases institutionnelles qui
  permettent léchange.
• Problème des programmes dajustement structurels.

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Vues sur lÉtat

• La vision  institutionnaliste 
• Il existe une complémentarité entre les
  structures de lÉtat et léchange de marché,
  particulièrement en ce qui concerne le processus
  dindustrialisation.

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Vues sur lÉtat Les institutionnalistes
Polanyi (1957)

• Le marché ne dépend pas seulement des réseaux
  sociaux, mais également des formes de lÉtat et
  de ses politiques. Le marché ne peut fonctionner
  que grâce à un interventionnisme continu,
  contrôlé et centralisé.

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Vues sur lÉtat Les institutionnalistesWeber
(1968)

• Lentreprise capitaliste à grande échelle nest
  possible que grâce à la présence dune fonction
  publique moderne.
• Les intérêts personnels des fonctionnaires
  coïncident avec le bon fonctionnement des marchés
  et laccumulation du capital. (Position opposée
  aux néo-utilitaires!)

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Vues sur lÉtat Les institutionnalistesWeber
(1968)

• La fonction publique selon Weber
• Isolation face aux groupes dintérêt
• État autonome
• Rendue possible par le statut distinct et
  prestigieux de fonctionnaire de lÉtat
• méritocratie
• carrières de long terme
• Importance de la prévisibilité des règles

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Vues sur lÉtat Les institutionnalistesGerschen
kron (1962)

• Offrir un environnement propice à léchange
  (comme le prône Weber) nest pas suffisant.
• Problème du risque
• Les réseaux sociaux privés ne réussissent pas à
  trouver le capital suffisant pour entreprendre
  des bons projets à grande échelle (économie
  déchelle). LÉtat doit agir directement en tant
  quentrepreneur substitut.

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Vues sur lÉtat Les institutionnalistesHirschma
n (1958)

• Ce ne sont pas les fonds dinvestissement qui
  font défaut dans les PVD mais plutôt
  lentreprenariat. LÉtat doit percevoir les
  opportunités dinvestissement et assurer leurs
  réalisations concrètes.
• Cela impose à lÉtat dêtre très sensible aux
  besoins des investisseurs privés et danticiper
  leurs contraintes.

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Vues sur lÉtat LÉtat développeur

• Le degré avec lequel un État répond aux critères
  de Weber, Gerschenkron et Hirschman détermine sa
  capacité daction. On parlera dÉtat développeur
  (developmental State) si elle est suffisamment
  élevée.
• Notons que la recherche de rentes ne sera jamais
  totalement absente mais lÉtat développeur aura
  un effet net positif sur le développement.

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Vues sur lÉtat LÉtat développeur

• Peut-on identifier ce qui caractérise un État
  développeur?
• Tâche difficile

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Vues sur lÉtatCapacité daction et autonomie

• Dilemme
• La vision Gersh./Hirschman rend la relation
  capacité-autonomie ambiguë (contrairement à celle
  de Weber).

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Vues sur lÉtatCapacité daction et autonomie

• Que lÉtat agisse en entrepreneur substitut et
  puisse promptement noter les subtiles contraintes
  à linitiative privée demande plus quune simple
  administration gouvernementale cohérente.
• Elle impose une réceptivité active, pertinente,
  inventive et sophistiquée aux évolutions
  constantes de léconomie.
• Cela demande à lÉtat dêtre bien intégré dans
  léconomie plutôt quisolé delle.

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Le Zaïre sous Mobutu Exemple dÉtat prédateur

• Entre 1965 et 1990, Mobutu et ses proches ont
  amassé dénormes fortunes personnelles grâce à
  lexportation des ressources minières du pays.
  Le PNB a entre-temps chuté de 2 par an.

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Le Zaïre État prédateur

• Larbitraire et le traditionalisme auraient
  retardé le développement capitaliste (Weber).
• Les relations de marché dominaient les
  comportements des administrateurs publics Tous
  les services publics étaient à vendre, jusquà la
  libération des prisonniers.
• Limprévisibilité de lÉtat rendait les
  investissements et le développement dune
  bourgeoisie impossibles.

20
Le Zaïre État prédateur

• La survie prolongée du régime démontrerait-elle
  dune efficacité minimale nécessaire pour tenir à
  lécart les concurrents potentiels?
• Rien nest moins sûr car le régime dépendait dun
  support extérieur

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Le Zaïre État prédateur

• Cet exemple démontre que ce nest pas la seule
  existence dune fonction publique qui empêche le
  développement mais plutôt son manque de
  cohérence.
• Il démontre aussi la complexité de la relation
  autonomie-capacité LÉtat était à la fois assez
  autonome pour ne pas chercher à maximiser le
  bien-être général mais pas assez autonome pour
  éviter sa dilapidation par les élites.

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États développeursJapon, Corée et Taiwan

• Alors que le Zaïre confirme la vision
  néo-utilitaire de lÉtat, un groupe de pays
  dAsie de lEst confirme la vision
  institutionnelle de lÉtat.

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État développeurLe Japon

• Le capital étant très rare dans les années qui
  ont suivi la seconde guerre mondiale, lÉtat
  japonais a dû se substituer aux marchés
  financiers sous-développés.
• Le MITI (Ministry of International Trade and
  Industry) joua un rôle crucial dans la
   promotion de prises de décision optimales 
  (maximize induced decision-making).
• NB Lauteur se garde bien de parler de
  participation directe de lÉtat dans la
  production.

24
État développeurLe Japon

• Champs dintervention du MITI
• Approuve les prêts de la  Japan Development
  Bank 
• Alloue des devises étrangères entre les
  différentes industries
• Licences à limportation de technologies
  étrangères
• Crédits dimpôts
• Réglementation des cartels et de la concurrence
• Cest une politique industrielle.

25
État développeurLe Japon

• Ladministration publique de type Weber
• Le recrutement des fonctionnaires du MITI se
  faisait de manière très concurrentielle. Il
  rassemblait les individus les plus brillants des
  meilleures universités. Les postes de hauts
  fonctionnaires étaient considérés comme les plus
  prestigieux.
• nest pas suffisante...

26
État développeurLe Japon

• il y aurait aussi les réseaux internes,
• ou gakubatsu,
• La cohérence de la fonction publique serait
  assurée par les liens unissant les copains de
  classe des universités délite. On parle alors
  des aspects non-administratifs de
  ladministration publique. (De manière analogue
  à la notion daspects non-contractuels des
  contrats.)

27
État développeurLe Japon

• et les réseaux externes.
• Ces réseaux externes lient lÉtat avec le secteur
  privé. Le succès de la politique industrielle
  japonaise dépendrait crucialement des liens
  existant entre le MITI et les grands groupes
  industriels.

28
État développeurLe Japon

• Les réseaux externes
• En parti dû au système de pré-retraire des
  anciens du MITI appelé amakudari (descente du
  paradis). Ces derniers se retrouvent dans des
  postes clés de grandes corporations,
  dassociations dindustries et dorganisations
  para-gouvernementales.
• On parle alors dun système complexe
  dorganisations intermédiaires et de réseaux
  politiques informels au sein desquels aurait lieu
  une part importante des négociations les plus
  ardues.

29
État développeurLe Japon

• Intégration et autonomie
• La cohérence interne, ou autonomie, du MITI
  serait une condition initiale nécessaire à sa
  participation effective à des réseaux externes.
  Cette autonomie leur permettrait de se fixer des
  objectifs bénéfiques à la collectivité,
  indépendamment des intérêts privés, tout en
  ayant, grâce aux réseaux externes, une bonne
  compréhension des problèmes affectant les
  industries.
• Embedded autonomie

30
État développeurLa Corée

• La Corée présente des caractéristiques très
  similaires a celles du Japon.
• Tradition méritocratique de recrutement de la
  fonction publique. (Weber)
• Réseaux internes des fonctionnaires de lacadémie
  militaire. (Jeunes officiers impliqués dans le
  coup dÉtat de Park Chung Hee.)
• Réseaux externes Existence de liens très
  étroits avec quelques grands groupes industriels
  (Chaebol).

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État développeurTaiwan

• Administration de type Weberienne. (Héritage
  dune longue tradition dadministration publique
  du Continent.)
• Particularité Politique industrielle basée très
  fortement sur des entreprises dÉtat.
• Mais les fonctionnaires demeuraient à lécoute
  des besoins des entreprises privée. (Visites
  fréquentes, etc.)
• Et le régime a progressivement exposé les
  industriels aux rigueurs du marché. (Pas de
  paradis pour ces derniers, contrairement à
  lAmérique Latine.)
• Seul un État très autonome peut produire un tel
  bien public.

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États développeurs

• Autre point commun entre le Japon et Taiwan
  Tous les deux étaient très sélectifs dans leurs
  interventions. Cela semble être une
  caractéristique importante dun État développeur.
  

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États développeursÉvolution

• Selon lauteur, il viendra le temps où lÉtat
  autonome et intégré ne sera plus nécessaire.
• Relâchement des contraintes sur le capital privé
• Carrières privées plus intéressantes
• Demandes de sécurité sociale des populations (au
  lieu de simple accumulation du capital)
• Mais le passage se fera-t-il sans conflit?

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Cas intermédiaireLe Brésil

• Une différence importante entre le Brésil et les
  autres États développeurs réside dans le
  recrutement des fonctionnaires, basé sur les
  relations plutôt que la compétence.
• De plus, les emplois sont souvent de courte durée
  (pas de plan de carrière).

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Cas intermédiaireLe Brésil

• LÉtat a quand même créé des  poches
  defficacité , c-à-d des organismes recrutant
  les meilleurs talents, pour des carrières de long
  terme et créant des réseaux internes. (Banque
  nationale de développement) Ce système a ses
  failles car nétant que partiel, il rend la
  coordination globale difficile.
• LÉtat brésilien était de plus dépendant dune
  coopération avec les grands propriétaires
  terriens, rendant difficile la création de
  réseaux avec lélite industrielle.
• Autre difficulté La présence du capital
  transnational dans le secteur manufacturier, prêt
  à dominer le marché local. (réaction défensive)
• Quelques succès les industries automobiles et
  pétrochimiques, dus à une intégration autonome
  partielle.

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Cas intermédiaireLInde

• Administration publique
• Tradition weberienne dadministration publique
  (examens dentrée, réseaux internes)
• Mais rotation fréquente du personnel.

37
Cas intermédiaireLInde

• Réseaux externes
• Structure sociale complexe rend les relations
  avec lextérieur difficile, ce qui limite sa
  capacité daction.
• Argument des déséconomies déchelle des
  organisations administratives pour un pays si
  grand. Problème exacerbé par les divisions
  ethniques, religieuses, de classe et régionales.
• Élite divisée entre grands propriétaires terriens
  et industriels. (Comme au Brésil, la présence
  dune élite agraire semble problématique.)
• Divisions idéologiques entre fonctionnaires et
  capitalistes De leur éducation, les premiers
  avaient des visions plutôt socialistes et étaient
  issus de castes plus élevées.

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Cas intermédiaireLInde

• Il y a quand même eu quelques succès dans les
  années 50-60 suite aux investissements en
  infrastructure et production de biens
  intermédiaires.
• Problème dabsence de sélectivité LÉtat
  simplique dans pleins de secteurs sans
  discernement. (Entre 62 et 72, la part des actifs
  corporatifs détenus par lÉtat est passée de 1/6
  a ½.)

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Quelques conclusions

1. Généralement, les services dadministration
   publique sont en pénurie plutôt quoffre
   excédentaire.
2. Il y a plus que la définition strictement
   webérienne dune administration publique.
3. Lhabilité à effectuer des tâches administratives
   doit être considérée comme une ressource rare.
   Il faut donc être sélectif.
4. Ne pas confondre capacité dactions avec
   isolation de lÉtat.
5. Une bonne administration doit combiner
   intégration et autonomie.