An

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Análisis de la Ley 176-07 y Gestión Económica

• Alexandra Lastra
• Cooperante de Progressio para el Centro de
  Estudios Sociales
• Area Política Fiscal

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Contexto

• El ayuntamiento es una entidad política
  administrativa descentralizada y, por
  consiguiente, con autonomía y suficiencia
  financiera. (Artículo 2 y 5)
• La autonomía financiera es la libertad de los
  ayuntamientos para establecer y exigir arbitrios
  de acuerdo con lo previsto en la Constitución y
  en las Leyes.
• La suficiencia financiera se refiere al derecho
  de los ayuntamientos a tener recursos suficientes
  para el ejercicio de las competencias.
• Objeto del análisis determinar la forma en que
  el proceso presupuestario y la estructura
  presupuestaria en sí misma son coherentes con
  estos principios. Transversalmente, realizar
  recomendaciones en términos de eficacia y
  eficiencia en la asignación y uso de los recursos
  públicos, así como en la gestión.

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Contenido

• El proceso presupuestario en los Ayuntamientos
• Formulación, aprobación, ejecución, monitoreo y
  evaluación
• Estructura del Presupuesto de los Ayuntamientos
• Ingresos, Gastos, Financiamiento
• Indicadores de Eficacia y de Eficiencia en el Uso
  de Recursos y en la Gestión Municipal
• Ingresos, Gastos, Financiamiento, Gestión

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• El Proceso Presupuestario en los Ayuntamientos

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El presupuesto municipal

• Los presupuestos de las entidades municipales
  constituyen la expresión cifrada, conjunta y
  sistemática de las obligaciones que, como máximo,
  pueden reconocer los municipios y sus organismos
  autónomos, y de los derechos que prevean liquidar
  durante el correspondiente ejercicio, así como
  las previsiones de ingresos y gastos de las
  sociedades mercantiles, cuyo capital social
  pertenezca íntegramente a la entidad municipal
  correspondiente. (Artículo 315)
• El presupuesto responde a las necesidades de
  financiación establecidas en el Plan Operativo
  Anual y el Plan de Desarrollo Cuatrianual en
  función de sus competencias propias, coordinadas
  o delegadas.

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Formulación

• Responsable sindicatura, que iniciará la
  elaboración del presupuesto a partir del 1 de
  agosto de cada año, sobre la base de las Leyes
  Nacionales vigentes en la materia (Ley Orgánica
  de Presupuesto, Ley de Crédito Público, Ley de
  Planificación e Inversión Pública, entre otras).
  
• De forma paralela, las entidades autónomas al
  municipio y las sociedades mercantiles elaborarán
  su presupuesto, el cual debe remitirse a la
  sindicatura a más tardar el 1 de septiembre.
  (Artículo 323)
• Directrices presupuestarias establecidas en la
  Ley Orgánica de Presupuesto para el Sector
  Público. (Artículos 320 y 321) Uso de
  clasificadores de la Dirección General de
  Presupuestos
• Uniformidad en los registros presupuestarios.
  Ventajas para la rendición de cuentas

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Aprobación

• El Consejo Municipal es responsable de la
  aprobación y modificación del presupuesto de
  ingresos, gastos y financiamiento municipal.
  También debe evaluar los planes operativos en
  correspondencia con el presupuesto para que
  garanticen la prestación de servicios de calidad.
  (Artículo 52)
• Falta claridad respecto a los tiempos de
  presentación y aprobación de los proyectos de
  presupuesto.
• El Artículo 323 señala que el proyecto de
  presupuesto debe remitirse a más tardar el 1 de
  octubre. A partir de entonces el Consejo de
  Regidores dispone de 60 días para su conocimiento
  y aprobación.
• El Artículo 325 indica que el síndico debe enviar
  el presupuesto con sus informes de respaldo antes
  del día 15 de noviembre para su aprobación,
  enmienda o devolución.
• El Artículo 327 indica que el presupuesto debe
  ser aprobado antes del 31 de diciembre,
• Participación ciudadana exposición pública del
  presupuesto para recibir recomendaciones durante
  15 días. (Artículo 326)

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Ejecución (1/2)

• El presupuesto entra en vigor el primero de enero
  del año correspondiente y finaliza el 31 de
  diciembre.
• Es atribución de la sindicatura disponer gastos
  dentro los límites de sus atribuciones y los
  expresamente previstos en las normas de ejecución
  del presupuesto, ordenar todos los pagos que se
  efectúen con los fondos municipales y autorizar
  los documentos que impliquen formalización de
  ingresos en la tesorería del ayuntamiento.
  (Artículos 329-338)
• Durante el ejercicio presupuestario es posible
  realizar modificaciones al presupuesto previo
  informe al contralor y aprobación del Consejo
  Municipal. Es atribución del Consejo Municipal
  la aprobación de los egresos en los asuntos no
  previstos en el presupuesto. (Artículos 60 y 339)

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Ejecución (2/2)

• Para las modificaciones de gastos, es necesario
  realizar transferencias de recursos entre un
  mismo capítulo o programa o entre capítulos o
  programas diferentes. (Artículo 340)
• Debilidad la Ley no establece límites a las
  transferencias. No es sano financieramente, por
  ejemplo realizar transferencias de gasto de
  inversión a gasto corriente. Si esto no está
  adecuadamente reglamentado se puede generar una
  discrecionalidad fuerte para aumentar el gasto
  corriente perjudicando la inversión.

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Monitoreo y Evaluación (1/2)

• La ley prevé procesos periódicos de control i)
  una instancia nacional la Cámara de Cuentas y la
  Contraloría General de la República, ii) una
  instancia local la comunidad y la sociedad civil
  y finalmente una instancia interna el contralor
  municipal.
• La Cámara de Cuentas y la Contraloría General
  deben revisar, aprobar, fiscalizar y verificar el
  ingreso e inversión de los fondos de las
  instituciones públicas. La Cámara de Cuentas
  publicará los resultados de las auditorias
  anuales de eficacia y eficiencia presupuestaria.
  (Artículos 261 y 270)
• Al contralor municipal le corresponderá la
  fiscalización de los ingresos y gastos de los
  municipios. Se vincula el control
  económico-financiero al manejo de información
  transparente, oportuna, confiable y util para
  monitorear la gestión orientada a objetivos
  específicos. (Artículos 264 y 267)

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Monitoreo y Evaluación (2/2)

• Se establece el seguimiento, supervisión y
  comprobación periódica de la eficacia de la
  gestión, para determinar el grado de cumplimiento
  de los objetivos, los costos asociados y el
  rendimiento de los servicios o inversiones en
  función de las competencias propias, coordinadas
  o delegadas. (Artículo 268)
• Debilidad no se definen cuales serán los
  criterios de medición de eficacia y eficiencia.
  Sería importante realizar una reglamentación al
  respecto.
• En cuanto a los mecanismos de autoría social no
  se determina la forma en que se realizarán los
  procesos de veeduría ciudadana y sobre qué
  criterios. Verdaderos procesos de participación y
  transparencia pasan por la formación de
  capacidades en la comunidad, la difusión de
  información de calidad, comprensible, oportuna y
  la posibilidad de opinar efectivamente en un
  espacio de diálogo.

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• Estructura del Presupuesto de los Ayuntamientos

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Ingresos (1/3)

• (Artículo 271)
• Los tributos establecidos a su favor en leyes
  especiales
• Los arbitrios establecidos por ordenanza
  municipal
• Los derechos, las contribuciones u otros ingresos
  que se les asigne
• Los ingresos procedentes de su patrimonio, rentas
  y derechos
• Los tributos propios en impuestos, tasas y
  contribuciones especiales
• Las participaciones en los ingresos del Estado
• Las subvenciones y situados para garantizar la
  suficiencia financiera para las competencias
  propias, coordinadas y delegadas y la coinversión
  pública
• Los percibidos en concepto de precios por la
  venta de productos y servicios
• El producto de las operaciones de crédito
• Las demás prestaciones de derecho público.

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Ingresos (2/3)

• Debilidad no se hace mayor referencia a los
  pesos que tendrán los diferentes tipos de
  impuestos pues ello determinará el grado de
  progresividad de la política impositiva de los
  ayuntamientos, es decir la medida en que esas
  políticas son redistributivas. Apenas se hace una
  vaga referencia a la necesidad de garantizar la
  equidad tributaria (Artículo 283).
• Respecto a las transferencias del Estado, no se
  definen mecanismos para garantizar los techos
  establecidos en las Leyes.
• En la Ley no se establece el vínculo entre las
  transferencias de recursos y el uso en términos
  de calidad en la gestión de procesos, en los
  productos obtenidos y en los resultados logrados
  a nivel de las comunidades. La reglamentación a
  la Ley debería considerar este aspecto como clave
  dentro de los procesos de rendición de cuentas.

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Ingresos (3/3)

• Respecto a los ingresos por crédito, llama la
  atención el hecho de que los créditos hayan sido
  tomados como una fuente de ingresos.
• En las finanzas públicas, los créditos no son un
  ingreso sino recursos para financiar saldos rojos
  presupuestarios cuando existe una incapacidad de
  cubrir los gastos con los ingresos totales, sean
  producto de la política impositiva de los
  gobiernos municipales o de las transferencias del
  Estado.

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Gastos (1/2)

• Estructura límites de gastos (Artículo 21)
• Hasta el 25 para gastos de personal,
• Hasta el 31 para la realización de actividades y
  el funcionamiento y mantenimiento ordinario de
  los servicios municipales de su competencia que
  se prestan a la comunidad.
• Al menos el 40 para obras de infraestructura,
  adquisición, construcción y modificación de
  inmuebles y adquisición de bienes muebles
  asociados a esos proyectos, incluyendo gastos de
  preinversión e inversión para iniciativas de
  desarrollo económico local y social.
• Un 4 dedicado a programas educativos, de género
  y salud.
• Los porcentajes de gastos de personal y
  administración general no se podrán sobrepasar,
  salvo casos de emergencia y desastres

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Gastos (2/2)

• Techos de gasto manejo responsable de las
  finanzas orientarse a minimizarlos.
• Administración de la nómina personal permanente
  y personal contratado eventualmente. Evitar
  manejos extrapresupuestarios.
• Cómo se utilizarán recursos extraordinarios de
  los municipios o eventos de crecimiento de los
  ingresos? No solo es importante establecer
  límites a la composición del gasto sino también
  al crecimiento del mismo entre periodos.
• Bajo porcentaje para educación y salud. Cómo
  responder a la progresiva tendencia internacional
  a su descentralización?
• Vacío qué categoría presupuestaria se da al pago
  de créditos contraídos previamente?. El pago de
  intereses de deudas contraídas en períodos
  anteriores son gastos corrientes, no así el pago
  de amortizaciones (capital) que deben
  contabilizarse con signo negativo en la cuenta
  del financiamiento.

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Financiamiento (1/2)

• La nueva Ley toma el endeudamiento como una
  fuente de ingresos cuando en realidad en las
  cuentas del Estado el endeudamiento entra en la
  categoría de financiamiento del déficit.
• En finanzas públicas, la diferencia entre
  ingresos y gastos determina el resultado
  presupuestario, que puede ser deficitario
  cuando los ingresos no cubren la totalidad de los
  gastos o superavitario cuando los ingresos
  son mayores a los gastos y se produce un
  excedente .
• Ese resultado presupuestario determina las
  necesidades de financiamiento sea via crédito
  interno o crédito externo a corto, mediano o
  largo plazo.

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Financiamiento (1/2)

• Artículo 318 apenas indica que el presupuesto
  municipal deberá aprobarse sin déficit inicial.
• Cómo calcular el déficit?. Diferencia entre
  ingresos y gastos.
• No se puede asumir los créditos como ingresos.
  Tampoco los pagos de deudas anteriores son
  gastos.
• La cuenta de financiamiento en las finanzas
  públicas registra el crédito adicional del para
  cubrir el déficit pero además las amortizaciones
  de deudas anteriores.
• El financiamiento debe manejarse bajo estrictos
  límites que den cuenta de la capacidad de los
  gobiernos municipales de responder en el futuro a
  sus obligaciones.
• Riesgos del endeudamiento desmesurado riesgo
  moral y riesgo de inestabilidad macroeconómica,
  cuando existen expectativas de que el Gobierno
  Central asumirá un eventual rescate de las
  deudas.
• La transparencia de la información y la rendición
  de cuentas permanente son aspectos básicos en
  este punto para reflejar un manejo financiero
  sólido.

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• Indicadores de Eficacia y de Eficiencia en el Uso
  de Recursos y en la Gestión Municipal

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Ingresos

• Capacidad recaudativa de los gobiernos
  municipales.
• Potencial de ingresos tributarios vía
  actualización de la base imponible
• Magnitud y capacidad de reducción de la cartera
  en mora así como la capacidad sancionatoria
  derivada de los procesos de control y
  fiscalización
• Tasas de evasión de impuestos y los cambios en
  las recaudaciones
• Relación entre la ejecución de ingresos versus la
  programación
• Servicios brindados al contribuyente para
  facilitar los recaudos (información, comunicación
  y difusión)
• Se debe evitar el problema de "pereza" fiscal que
  normalmente conlleva el aporte sistemático de
  transferencias nacionales.
• Colaboración fiscal la Administración
  Tributaria Nacional colaborará con los
  ayuntamientos en todas las órdenes de gestión,
  liquidación, inspección y recaudación de los
  tributos municipales. (Artículo 275)

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Gastos

• Capacidad de inversión de los gobiernos locales y
  la relación entre la inversión y el gasto total.
• Mayor inversión por habitante y mayor cantidad de
  recursos destinados a inversión del total del
  gastos puede llevar a una mayor probabilidad de
  cumplir con el plan de desarrollo.
• Condición eficacia del municipio en el uso de
  recursos, es decir el grado de ejecución frente a
  la programación.
• Desde la formulación del plan de desarrollo, se
  deben utilizar uniformizar criterios mínimos para
  garantizar el seguimiento físico del avance del
  plan las obras y la difusión de tales
  resultados.
• Calidad Servicios prestados a través de estos
  gastos y el financiamiento de los planes de
  desarrollo municipal. De qué manera el gasto se
  ha reflejado en mejores dotaciones a la comunidad
  de agua potable, alcantarillado, recolección de
  residuos, por ejemplo?.
• Sostenibilidad de la inversión. Grado de
  apalancamiento

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Financiamiento

• Sanidad de las finanzas de los gobiernos
  municipales
• Evaluación de los dictámenes de auditoria
  interna los resultados de los procesos de
  control a los estados financieros, la eficacia de
  los ingresos la ejecución frente a la
  programación , los procesos de rendición de
  cuentas a la Secretaría de Hacienda.
• Indicadores de fragilidad financiera
  implicaciones tiene en el tiempo el
  sobreendeudamiento municipal, la
  sobrepresupuestación o en su defecto la necesidad
  permanente de realizar traspasos presupuestarios
• Sería recomendable establecer límites al
  endeudamiento, con el fin de garantizar la
  capacidad de pago de los municipios de sus
  deudas. Un punto no contemplado en la Ley es la
  propuesta de un plan de reducción del
  endeudamiento. Tampoco existe una reglamentación
  respecto a los requisitos para el endeudamiento
  de los gobiernos seccionales y su registro.

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Gestión

• Cantidad de procesos sistematizados (registro de
  contribuyentes, liquidación y administración de
  impuestos, manejo presupuestario, administración
  de la deuda)
• Estabilidad del personal
• Profesionalización de la planta de personal.