Carolina Renteria Directora General del Presupuesto P

1
Carolina RenteriaDirectora General del
Presupuesto Público Nacional
Colombia
Abril, 2005 XXXII SEMINARIO INTERNACIONAL DE
PRESUPUESTO PÚBLICO
2
La rigidez de financiamiento del gasto público
causas, consecuencias y sugerencias El caso
Colombiano
3

• Colombia ha recuperado un crecimiento económico
  estable y sostenido

4
Crecimiento del PIB
Fuente DGPM, Ministerio de Hacienda
5
Este crecimiento ha estado janolado por el sector
privado
Crecimiento del PIB privado
Fuente DGPM, Ministerio de Hacienda
6
Crecimiento de la demanda privada
del PIB
Fuente DGPM, Ministerio de Hacienda
7
Crecimiento del PIB respecto a América Latina
8

• La recuperación del crecimiento, va de la mano
  con un proceso de ajuste fiscal

9
Balance Fiscal del SPC
del PIB
Fuente DGPM, Ministerio de Hacienda
10
Balance Primario del SPNF
del PIB
Fuente DGPM, Ministerio de Hacienda
11
Evolución de la deuda del SPNF
del PIB
Fuente DGPM, Ministerio de Hacienda
12
El Balance Fiscal 2004
del PIB
-1,2
SPC
-1,4
0,4
-0,2
SPNF
SPF
Discrepancia
1/
0,8
0,5
-3,9
Regional
Empr . Locales
Gob. Gral
Empr. Nac.
1,1
-5,6
0,1
0,1
GNC
Ecopetrol
Metro
1,7
0,2
Eléctrico
EPM
0,2
Seg. Social
0,1
Telecom
Emcali
0,1
0,3
0,0
Estapúb. 2/
EAAB
0,1
Resto
ETB
0,1
3/
1. Balance Cuasifiscal de Banrep y Fogafín, CRSF
2. Social, Transporte, Agropecuario, Minercol y
Entidades no incluídas
3. FNC, FAEP
13
Interrelaciones GNC y resto del Sector Público
2004
Seguridad Social
Pensiones 7.9 b aportes patrono 622 mm Fondo
del Magisterio 383 mm Fosyga 294 mm
9.2 b 3.7 del PIB
SPNF 6.1 b
Impuestos, ingresos
Regionales y Locales
ANH, transferencias de
27.9 b 11.2 del PIB
Transferencias Territoriales
15.1 b
18.1 b (7.3)
excedentes, fondos
2,4 b
Regalías

especiales
Obras de Infraestructura
385 mm
Otros conceptos
277 mm
GNC
SPNF
7.2 b 2.9 del PIB
Eléctrico
28.9 b 11.6 del PIB
Subsidios de tarifas eléctricas 323 mm Préstamo
Corelca 165 mm
489 mm 0.2 del PIB
SPF 1.1 b
Utilidades del Banco de
la República, Excedentes
financieros de las
sociedades financieras
SPF
Costos Reestructuración Financiera 924 mm
Cesantías (FNA) 125 mm
1.0 b 0.4 del PIB
14
Interrelaciones GNC y resto del Sector Público
2004

• El GNC tuvo un déficit de 5.6 del PIB, 13.98
  billones para 2004
• La interrelación entre el GNC y el resto del
  sector público, generó una diferencia neta
  entre ingresos (lo que recibe el GNC) y gastos
  (lo que transfiere a otros sectores) por 21.7
  billones, 8.7 del PIB 7.2 b - 28.9 b

15
Entonces, Qué pasa entre GNC y el
descentralizado?

• Gran parte del resultado deficitario del
  Gobierno, se debe a las transferencias que debe
  hacer al descentralizado, especialmente a los
  sectores de Regionales y Seguridad Social.
• De otro lado, muchas veces el GNC ha tenido que
  salir al rescate de otros sectores para
  recuperar su viabilidad financiera. Es el caso de
  las reestructuración de la deuda territorial, el
  FEC, el pago de la deuda de Metro, Emcali,
  Carbocol y el ISS, entre otros.

16
Este esquema institucional, basado en
transferencias de orden constitucional y legal, y
en el riesgo moral de los rescates del Gobierno
Nacional, genera inflexibilidades y rigideces en
el financiamiento del gasto público.
17

• Presupuesto General de la Nación 2003-2005

18

• Presupuesto General de la Nación 2003 - 2005
• Miles de millones de pesos

19

• Presupuesto General de la Nación 2005
• Billones de pesos

Recursos nación 85.6
PGN 2005 93.1
Recursos propios 7.5
Fuente Departamento Nacional de Planeación
20
Presupuesto de la Nación -2005
33.5 billones 31.6 billones 8.9 billones
9.1 billones 2.5 billones
Total Presupuesto Nación 85.6 billones
21

• Recursos Nación 2003 2005 Funcionamiento
• Miles de millones de pesos

22
Presupuesto de Inversión, Distribución
sectorial Miles de millones de pesos
23
Presupuesto de Inversión Recursos Propios Miles
de millones de pesos
24

• El Presupuesto General de la Nación en Colombia
  es altamente inflexible

25
(No Transcript)
26
El 86 del presupuesto inflexible, está explicado
por tres conceptos

• Transferencias 100 inflexibles, 39 del PGN
  (33.5 b)
• Servicio de la deuda 100 inflexible, 37 del
  PGN (32 b)
• Gastos de Personal Altamente inflexible, 10 del
  PGN (9 b)

27
Inflexibilidad en los Gastos de Personal
Política Salarial año 2000 El PGN incluía un
incremento del 9 para servidores públicos del
Estado que devengaran menos de 2 S.M.M.L, y
ningún aumento para aquellos que recibían 2 ó más
salarios mínimos. Sentencia C- 1433 de 2000 La
Corte Constitucional consideró que el legislador
no previó aumento salarial para todos los
servidores públicos y ordenó incrementar con
I.P.C Costo Fiscal de 359 mil millones
28
Inflexibilidad en los Gastos de Personal
Política Salarial 2001 Se demandó el Artículo
2, parcial, de la Ley 628 de 2000, que
incorporaba un incremento ponderado del 6.2 para
los servidores públicos. Sentencia C- 1064 de
2001 La CC dispuso que los salarios inferiores
al promedio ponderado debían aumentarse
anualmente en un porcentaje que, por lo menos,
mantuviera su poder adquisitivo. En cuanto a los
demás salarios debía consultarse el principio de
la progresividad, por escalas salariales, con el
fin de que el incremento de quienes ganen menos
sea porcentualmente mayor Costo Fiscal de 117
mil millones
29
Inflexibilidad en los Gastos de Personal
Política Salarial 2003 La Ley 780 de 2002,
establecía un aumento salarial del 6,
equivalente a la inflación prevista para 2002,
para los servidores públicos que devengaban el
salario mínimo del 5, es decir inflación
esperada para 2003, a los que ganaban hasta el
salario promedio y de 1 o menos, para el resto
de funcionarios. Sentencia C- 1017 de 2003 La
Corte Constitucional dispuso que los servidores
públicos que perciban ingresos iguales o
inferiores a dos (2) salarios mínimos, deben
recibir el pleno reajuste de sus salarios de
conformidad con el nivel de inflación.
30

• En cuanto a los servidores que tengan un ingreso
  superior a los dos (2) salarios mínimos, podrán
  ser objeto de ajustes en una proporción menor a
  la de la inflación causada el año anterior
  siempre y cuando
• Se respete el principio de progresividad por
  escalas salariales, las diferencias en los
  ajustes entre escalas salariales deberán ser
  mínimas, el ajuste en la última escala superior
  no podrá ser inferior al 50 de la inflación
  causada en el año inmediatamente anterior, el
  Estado les debe garantizar que, dentro de la
  vigencia del plan de desarrollo de cada
  cuatrienio, progresivamente se avance en los
  incrementos salariales que les corresponden, en
  forma tal que se les permita a estos servidores
  alcanzar la actualización plena de su salario, de
  conformidad con las variaciones del I.P.C.
• Costo Fiscal de 290 mil millones

31
Escenarios Incrementos SalarialesMillones de
Pesos
32
En nómina tampoco hay mayor margen de maniobra
33
Se ha hecho un esfuerzo de ajuste a través del
PRAP

• Los compromisos de gastos de personal y gastos
  generales asumidos con cargo al PGN y las EICE no
  financieras, al cierre de 2004, si se excluye el
  sector defensa y otras ramas, registraron una
  caída de 1.6 frente al mismo periodo del año
  anterior.
• Dicho comportamiento es consecuencia de una caída
  de los gastos de personal y generales de 2.2 en
  el PGN y de 1.2 en las EICE.

34
Programa para la Renovación de la Administración
Pública (PRAP)

• En agosto de 2002 existían 302 entidades del
  Gobierno Nacional.
• A la fecha se han reestructurado 152 entidades de
  19 sectores.
• Las reestructuraciones incluyen 34 liquidaciones,
  9 creaciones, 3 escisiones y 4 fusiones
• A 31 de marzo de 2005, se han reducido más de
  18.000 puestos de trabajo1, y se espera que las
  medidas adoptadas terminen reduciendo en 36.000
  puestos en el año 2006

1 Incluye reducción de nómina y de contratos
35
Gastos Generales PGN sin deuda
Defensa y Policía
Resto Entidades
Fuente MHCP
36
Inflexibilidades en la Inversión 2005 Billones
de pesos
37
La Inflexibilidad ha aumentado a lo largo de los
últimos 15 años Indice (Participación en los
Ingresos Totales 1990100)
Pensiones
Serv. deuda
Otras Transferencias
Transf. Territoriales
Gastos de Personal
Gastos Gnal
Inversión
Fuente MHCP
38
En Colombia hay dos tipos de inflexibilidades

• Inflexibilidades en el gasto v. Gr. leyes que
  definen gasto en rubros específicos
  (transferencias)
• Inflexibilidades en el ingreso Destinación
  específica de algunos ingresos (Parafiscales y
  rentas de destinación específica)

Fuente La batalla política por el presupuesto de
la nación Inflexibilidades o supervivencia fiscal
39

• Qué criterios normativos se pueden alegar en
  favor o en contra de la inflexibilidad de algunos
  rubros del presupuesto?
• En Favor
• Hay rubros que no deben estar sujetos a vaivenes
  de corto plazo.
• En contra
• Algunos rubros no son prioritarios, sino el
  resultado del atrapamiento de rentas.
• Las inflexibilidades reflejan desconfianza frente
  a la acción futura del Estado.

Fuente La batalla política por el presupuesto de
la nación Inflexibilidades o supervivencia fiscal
40

• En contra
• Aún si son prioritarios, se puede justificar su
  abandono por objetivos más generales (p. ej. la
  viabilidad financiera del Estado).
• Rubros prioritarios (p. ej. la educación y la
  salud) también son utilizados para atrapar
  rentas.
• Dificultan establecer prioridades y generan
  duplicidad
• No están sujetos a un proceso crítico y periódico
  de evaluación
• Impide ajustes de corto plazo
• Resta transparencia al proceso fiscal.

Fuente La batalla política por el presupuesto de
la nación Inflexibilidades o supervivencia fiscal
41
Inflexibilidades en el GastoTransferencias12.3
del PIB
En MM de pesos
42
Inflexibilidades en el Gasto
Transferencias como del PIB
12.3
11.3
10.8
10.4
10.5
10.3
9.9
8.4
8.4
43
Inflexibilidades en el IngresoRentas de
Destinación Específica

• Surgen por normas que destinan un ingreso de la
  Nación o parte de él a una destinación
  específica.
• Ejs Fondo Nacional de Regalías, la participación
  del IVA de las antiguas intendencias y
  comisarías, y la de dotación y arreglos locativos
  de escuelas industriales e institutos técnicos.
• La expedición de estas normas se ha incrementado
  en los últimos años.
• En total suman 3.7 del PIB

44
Rentas de Destinación Específica
45
Inflexibilidades en el IngresoRecursos
Parafiscales

• La parafiscalidad se encuentra consagrada
  explícitamente en la Constitución Política de
  1991.
• Debido a que son recursos públicos sobre los
  cuales el ejecutivo no tiene mayor discreción y
  están destinados a una entidad o a un fin
  específico, se adaptan al criterio de
  inflexibilidad definido anteriormente.
• En total suman 1.5 del PIB

46
Recursos Parafiscales
47
Sugerencias para disminuir la rigidez del Gasto
Público

• Reformas estructurales
• Pensiones
• Descentralización
• Estatuto Orgánico de Presupuesto
• Otras Recomendaciones respecto a inflexibilidades

48
Sugerencias para disminuir la rigidez del Gasto
Público

• Reformas estructurales
• Pensiones
• Descentralización
• Estatuto Orgánico de Presupuesto
• Otras Recomendaciones respecto a inflexibilidades

49
GNC y Pensiones
Pensiones
PIB
50
Pensiones
Resumen del ajuste al sistema Pensional
51
GNC y Seguridad Social
Pensiones
Valor Presente Neto de la Deuda Pensional ( PIB
del 2004)
Descuento
Descuento
4,5
6
Ley 100/1993
207,0
162,1
Ley 797/2002
187,5
145,3
Reforma Constitucional en trámite
158,2
123,9
Fuente DNP, MHCP
52
Reforma Pensional Acto legislativo
Pensiones

• Adiciona incisos al Art. 48 de la Constitución
  política
• Ya surtió los primeros cinco debates. Faltan
  otros tres.
• La reforma busca introducir dos principios
  orientadores equidad y sostenibilidad finaciera.
• La seguridad social
• Pasaría de ser un derecho irrenunciable a ser
  un derecho fundamental
• Se visualizará como un servicio público,
  orientado por algunos principios generales
• Será más fácil para el legislador introducir
  modificaciones y precisiones para enfrentar las
  cambiantes circunstancias fiscales, demográficas
  y económicas.

53
Sugerencias para disminuir la rigidez del Gasto
Público

• Reformas estructurales
• Pensiones
• Descentralización
• Estatuto Orgánico de Presupuesto
• Otras Recomendaciones respecto a inflexibilidades

54
Descentralización
Descentralización

• La Constitución de 1991 promovió la
  descentralización política, fiscal y
  administrativa en Colombia. Las consecuencias del
  rediseño de la relación fiscal entre el Gobierno
  Central y las entidades territoriales, no fueron
  previstas, generando desequilibrios fiscales.
• En el 2001, se aprobó una reforma constitucional
  del régimen de transferencias territoriales,
  creándose el Sistema General de Participaciones
  (SGP) y modificando la fórmula de cálculo.

55
Descentralización

• La Constitución de 1991 determinó que las
  transferencias a las regiones fueran una
  participación creciente de los ingresos
  corrientes de la Nación.
• En 2001 el Acto Legislativo 01 determinó una tasa
  de crecimiento de las transferencias de IPC2
  entre 2002 y 2005 y de IPC2.5 de 2006 a 2008.
• La reforma contribuyó a corregir la tendencia
  creciente de las transferencias y a que éstas
  disminuyeran como proporción de los ingresos
  corrientes.
• Sin embargo, las transferencias actualmente son
  2.0 del PIB mayores que hace 10 años

56
Transferencias Territoriales como porcentaje de
los ingresos corrientes de la Nación
44.4
38.1
Acto Legislativo
24. 5
Fuente DGPN, Ministerio de Hacienda
57
Evolución de las Transferencias Territoriales
como porcentaje del PIB
5.6
Acto Legislativo
2.9
Fuente DGPN, Ministerio de Hacienda
58

• Pero el acto legislativo tiene un periodo de
  transición que acaba en el 2008. Por lo tanto,
  hay que modificar la Constitución Política para
  establecer una regla fija, que no dependa de los
  ingresos corrientes de la Nación y para definir
  su nivel.

59
Es necesario hacer una reforma constitucional a
partir del año 2008.
PIB
Sin Acto Legislativo
6.4
6.2
5.8
Se acaba el régimen de transición
Con Acto Legislativo
Fuente DGPN, Ministerio de Hacienda
60
Sugerencias para disminuir la rigidez del Gasto
Público

• Reformas estructurales
• Pensiones
• Descentralización
• Estatuto Orgánico de Presupuesto
• Otras Recomendaciones respecto a inflexibilidades

61
Los principales objetivos del proyecto de Ley de
reforma al EOP son

• 1. Un equilibrio entre los ingresos y los
  gastos públicos que garantice la sostenibilidad
  de las finanzas públicas en el mediano plazo.
• 2. Una asignación de los recursos de acuerdo
  con las disponibilidades de ingresos y las
  prioridades que el proyecto establece.
• 3. Una utilización eficiente de los recursos en
  un contexto de transparencia.

62
En la reforma

• Se establecen Criterios sobre gasto público que
  permitan su priorización, discusión y asignación
  (Art. 15)
• Se define el gasto público social, en
  concordancia con el Estado social de derecho
  colombiano y con su nivel de desarrollo (Art. 17)
• Se establecen mecanismos para controlar la
  existencia de las rentas de destinación
  específica y reducir las inflexibilidades
  existentes (Art. 45)

63

• Flexibilizar el Presupuesto
• Análisis del impacto fiscal de las normas (Art.
  18)
• Limite a la vigencia de las rentas de destinación
  específica (Art. 45)
• El MHCP tiene más herramientas para la
  Programación Presupuestal (Art. 49)
• Crea la cuenta de Compensación Presupuestal (Art.
  53)
• Eliminación de la reserva presupuestal (Art.68)
• Vigencias futuras (Art. 79,80,81)
• Limite a las adiciones presupuestales (Art. 85)

64
Flexibilizar el Presupuesto

• Los gastos autorizados por leyes preexistentes a
  la presentación del proyecto anual de Presupuesto
  Público Nacional, serán incorporados a éste, de
  acuerdo con la disponibilidad de recursos, sin
  generar deudas, salvo las que tengan protección
  en la C.P . (Art. 15)

65
Flexibilizar el Presupuesto..

• Se establecen mecanismos para controlar la
  existencia de las rentas de destinación
  específica (Art. 45)
• - Deben ser temporales, en función del
  cumplimiento de los objetivos sociales que la
  fundamentan.
• - Su permanencia debe ser evaluada por el
  Congreso de la República de manera periódica.
• - EL GN dentro de los 6 meses siguientes a la
  sanción de la presente ley propondrá al Congreso
  la derogatoria de leyes que crearon rentas de
  destinación específica y cuyo objetivo haya sido
  alcanzado, respetando las excepciones previstas
  en el EOP.

66
Flexibilizar el Presupuesto

• Si el presupuesto de rentas y de financiamiento
  compatible con la sostenibilidad de la deuda es
  inferior a la programación inicial del
  presupuesto de apropiaciones, el Gobierno deberá
  limitar el monto de las apropiaciones al máximo
  nivel de rentas y financiamiento.
• - Para estos efectos, podrá disminuir las
  apropiaciones o los porcentajes señalados en
  leyes anteriores, sin que por este efecto se
  generen deudas a ser canceladas en vigencias
  posteriores. (Art. 49)

67
Sugerencias para disminuir la rigidez del Gasto
Público

• Reformas estructurales
• Pensiones
• Descentralización
• Estatuto Orgánico de Presupuesto
• Otras Recomendaciones respecto a inflexibilidades

68
Recomendaciones respecto a Inflexibilidades

• Cualquier solución al problema de las
  inflexibilidades debería procurar solucionar los
  siguientes problemas
• Tragedia de los comunes
• Cláusulas de escape en coyunturas especiales
• Unidad de Caja y de Tesorería
• Discusión de prioridades
• Eliminación de la duplicidad en el gasto
• Transparencia en la asignación de recursos
• Participación parlamentaria en la definición del
  presupuesto, con base en una restricción
  económica

69
Gracias
70
Los mismos temas de siempre

• Desde principios del s. XX las Memorias de los
  Ministros de Hacienda en Colombia identifican los
  siguientes problemas
• Origen Político de las Inflexibilidades
• Dilema iniciativa parlamentaria en presupuesto
  versus la denominada dictadura fiscal del
  ejecutivo
• Violación de la Unidad de Caja por recurrente
  creación de rentas de Destinación Específica

71
Origen Político de las Inflexibilidades

• E. Wiesner (1982)
• Muchos intereses son perfectamente legítimos en
  su contexto, pero su satisfacción no siempre es
  compatible con el equilibrio fiscal
• El problema fiscal es, esencialmente, un
  problema político, en el sentido de que su
  solución exige un cierto acuerdo en la comunidad

72
Iniciativa parlamentaria en el presupuesto

• Esteban Jaramillo, 1930
• El problema de la dictadura fiscal del ejecutivo
  en materia presupuestal toma un carácter más
  serio, porque aquí aparecen a primera vista en
  pugna las atribuciones esenciales del Congreso y
  su soberanía en materia de presupuestos, con la
  necesidad de limitar y poner freno a la
  prodigalidad parlamentaria
• Carlos Lleras Restrepo, 1939
• Hay que acabar con la iniciativa parlamentaria
  en materia de gastos

73
Rentas de destinación específica

• Jorge Mejía Palacio, 1959
• Durante los últimos años ha sido implantada la
  costumbre de crear recursos con destinación
  especial. rigidez completamente inconveniente,
  que limita la posibilidad de racionalizar el
  proceso de planeación
• Hernando Agudelo Villa, 1959
• Al mismo tiempo que se afrontan dificultades
  generales de Tesorería, aparezcan en los bancos
  saldos a favor de entidades que perciben fondos
  en exceso de su capacidad de inversión

74
Presupuesto De Inversión Recursos NaciónMiles de
millones de pesos
75
Presupuesto De Inversión Recursos PropiosMiles
de millones de pesos
76
Inflexibilidades De Inversión Miles de millones
de pesos
Fuente Departamento Nacional de Planeación
77
Flexibilidades Inversión Miles de millones de
pesos
Fuente Departamento Nacional de Planeación