Maputo, 28 de Abril de 2005

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REPÚBLICA DE MOÇAMBIQUEMINISTÉRIO DAS
FINANÇASMINISTÉRIO DA SAÚDEMINISTÉRIO DA
PLANIFICAÇÃO E DESENVOLVIMENTOEstudo sobre os
Off-budgets no Sector Saúde

• Maputo, 28 de Abril de 2005

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Objectivos do estudo

• Identificação, caracterização e quantificação dos
  principais fluxos financeiros off-budget no
  sector
• Análise dos factores explicativos das várias
  situações de off-budget
• Análise das implicações orçamentais da integração
  dos fundos off-budget no OE
• Análise da utilidade da integração dos
  off-budgets e dos incentivos e capacidade para
  o fazer e
• Produção de recomendações sobre medidas práticas
  a serem implementadas nas diversas fases do ciclo
  orçamental para reduzir o problema dos
  off-budget.

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Definições de off-budget

• Off-budget na programação correspondentes à
  não inscrição dos fundos no Orçamento do Estado
  (OE)
• Off-budget na execução correspondente aos
  fundos que não transitam pelo Tesouro Público
• Off-budget na contabilização correspondente
  aos fundos cuja execução não é registada nos
  relatórios de execução do OE e na Conta Geral do
  Estado (CGE)

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Metodologia e limitações

• Conceito de off-budget 4 ópticas
• orçamentação, execução, contabilização e
  auditoria
• Análise quantitativa (fontes OE, IFE, DAG,
  levantamento directo nas províncias)
• Apuramento das receitas arrecadadas e utilizadas,
  e dos fundos externos desembolsados
• Estimativa dos montantes off-budget e
  implicações orçamentais da sua integração
• Análise qualitativa (fonte entrevistas MF e
  MPD, MISAU e organismos do SNS e doadores)
• Caracterização da situação dos fluxos
  relativamente ao ciclo orçamental
• Descrição dos incentivos/ desincentivos dos
  actores-chave
• Limitações da análise relativas ao contexto,
  abrangência e consistência dos dados

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Fluxos financeiros no sector

• Fundos da componente interna do OE
• Fundos externos
• Fundos Comuns (PROSAUDE, FCM, FCP)
• Donativos a programas/projectos geridos pelo
  sector
• Donativos a programas/projectos geridos fora do
  sector
• Créditos a projectos
• Receitas do sector
• Com base legal
• atendimento normal
• assistência médica e medicamentosa
• venda de medicamentos
• receitas de serviços de higiene e sanidade
  (CHAEM)
• Sem base legal
• atendimento especial (incluindo Clínicas
  Especiais)
• outras receitas (propinas, aluguer de
  instalações...)

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Situação dos fundos vs ciclo orçamental do Estado
Tipo de fundo Situação dos fundos relativamente ao ciclo orçamental em 2004 Situação dos fundos relativamente ao ciclo orçamental em 2004 Situação dos fundos relativamente ao ciclo orçamental em 2004 Situação dos fundos relativamente ao ciclo orçamental em 2004 Situação dos fundos relativamente ao ciclo orçamental em 2004
Tipo de fundo Inscrito no OE aprovado pela AR Inscrito no OE aprovado pela AR Transita pelo Tesouro Registado pela Contabilidade Pública Registado pela Contabilidade Pública
Tipo de fundo Identificado no OE Classificação correcta Transita pelo Tesouro Identificado no RE Classificação correcta
Componente interna do OE 1 Sim Sim Sim Sim Sim
Receitas atendimento normal Não n.a. Sim Não Não
Receitas do atendimento especial e Clínica Especial Não n.a. Não Não n.a.
Receitas venda medicamentos Não n.a. Não Não n.a.
Receitas do CHAEM Não n.a. Parcial. Não Não
Receitas da AMM Não n.a. Não Não n.a.
Outras receitas do sector 3 Não n.a. Não Não n.a.
PROSAUDE/ FCT Sim Não Sim4 Sim Não
Fundo Comum Medicamentos Sim n.a. Não Sim Não
Fundo Comum Provincial Não n.a. Não Não n.a.
Donativos a projectos geridos no MISAU Parcial. Não Não Parcial. Não
Donativos a projectos geridos por doadores ou ONGs Parcial. Não Não Não n.a.
Créditos a projectos Parcial. Sim Não Sim Sim
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Financiamento do sector em 2002-2003- Situação
dos fundos relativamente ao OE -
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Fundos não inscritos no OE- Factores
explicativos -

• Relacionados com MF e MPD
• Papel marginal do MF e MPD na negociações de
  financiamentos externos
• Programação orçamental prudência na inclusão de
  fundos externos, fraca ligação entre o nível
  central e provincial
• Compromissos de política orçamental com o FMI
  (classificação gt inclusão)
• Relacionados com MISAU
• Planificação dificuldade de previsão das
  disponibilidades, calendário não sincronizado com
  o do OE
• Falta de incentivos dos gestores do MISAU para
  participar no exercício orçamental
• Relacionados com prestadores de serviços de Saúde
• Falta de incentivos dos gestores/beneficiários em
  expor as suas disponibilidades financeiras
  (alguns recursos não têm cobertura legal)
• Relacionados com os Doadores
• Ciclo de planificação não sincronizado com o do
  OE
• Falta de coordenação interna e mecanismos
  diferenciados de negociação

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Financiamento do sector em 2002-2003 - Situação
dos fundos relativamente ao Tesouro -
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Fundos que não transitam pelo TP - Factores
explicativos -

• Relacionados com o MF e MPD
• Atrasos e imprevisibilidade na libertação de
  fundos
• Importância dos pagamentos realizados em moeda
  externa
• Relacionados com o MISAU
• Requisitos particulares de disponibilidade de
  fundos (ex. medicamentos)
• Falta de credibilidade no sistema de pagamentos
  do Estado
• Relacionados com os prestadores de serviços de
  Saúde
• Receio de atrasos na disponibilidade dos fundos
• Perda de flexibilidade na gestão financeira dos
  fundos
• Relacionados com os Doadores
• Política de cooperação tied aid, assistência
  técnica e procurement
• Compensação dos atrasos e da imprevisibilidade do
  sistema de pagamentos do Estado

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Despesa do sector em 2002-2003 - Estimativa da
situação dos fundos relativamente ao registo pela
CP -
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Fundos não registados pela CP - Factores
explicativos -

• Relacionados com o MF e MPD
• Os pagamentos não ordenados pela CP não podem ser
  contabilizados
• Falta de comunicação entre os sistemas de
  informação
• Relacionados com o MISAU
• Falta de informação integrada sobre a execução
  dos fundos externos e das receitas próprias
• Relacionados com os prestadores de serviços de
  Saúde
• Os gestores prestam contas directamente aos
  financiadores
• Não existe contabilidade das outras receitas
• Relacionados com os Doadores
• Sistemas contabilísticos não compatíveis com os
  classificadores do OE
• Deficiente monitoria da despesa realizada com os
  fundos desembolsados

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Implicações orçamentaisDistribuição dos recursos
por tipo de despesa (2003)
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Implicações orçamentaisImplicações
macroeconómicas (em do PIB)
Indicadores (Orçamento Global) Programa FMI OE 2003 aprovado AR Após integração Off da saúde
Estrutura da despesa do OE (em da despesa total)
Despesa corrente 55,5 53,0 57,2
Despesa c/ pessoal 26,4 24,1 25,1
Despesa em bens e serviços e outras correntes 29,0 29,0 32,0
Despesa de investimento 44,4 47,0 42,8
Magnitude da despesa do OE (em do PIB)
Despesa corrente 16,0 16,3 18,3
Despesa c/ pessoal 7,6 7,4 8,1
Despesa em bens e serviços e outras correntes 8,3 8,9 10,3
Despesa de investimento 12,7 14,4 13,7
Despesa total 28,7 30,6 32,1
Saldo primário interno (em do PIB) -3,7 -3,5 -5,4
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Factores a considerar

• Trade-off entre prestação de serviços versus
  desenvolvimento dos sistemas planificação e
  gestão financeira
• Dimensão/relevância do problema off-budget
• Reformas em curso SISTAFE, instrumentos de
  planificação do sector, análises funcionais da
  administração pública e tendências de cooperação
• Incentivos/desincentivos dos actores-chave
• Capacidade existente planificação e gestão
  financeira

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Conclusões

• O problema dos off-budgets decorre essencialmente
  de
• Dispersão/descoordenação dos fóruns de afectação
  de recursos
• Deficientes mecanismos de planificação e gestão
  dos recursos públicos
• A integração é desejável mas tem de assegurar-se
  uma transição que não prejudique a prestação de
  serviços

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Recomendações para o GdM

• Rever os mecanismos de aprovação dos acordos de
  cooperação ter em conta o ciclo de planificação
  e orçamentação do Estado.
• Legalizar ou eliminar as taxas que actualmente
  não tem suporte legal e são cobradas no sector.
• Discutir a possibilidade de retenção das taxas
  cobradas por organismos prestadores de serviços e
  ajustar as respectivas disposições legais sobre a
  consignação/retenção.
• Clarificar o estatuto administrativo-financeiro
  dos organismos do Estado, ajustar o classificador
  orçamental de gestão e aplicar este classificador
  no OE e nos relatórios de execução.

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Recomendações para o MF e MPD

• Assegurar a correcta inscrição orçamental
  (reclassificar onde necessário) e prestação de
  contas para todos os fundos que são geridos
  directamente por organismos do Estado.
• Rever o papel do Departamento de Cooperação
  Internacional
• Melhorar a informação apresentada nos relatórios
  de execução e na Conta Geral do Estado
• Alargar o âmbito de recolha de informação sobre a
  execução de fundos externos às províncias

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Recomendações para o MISAU

• Integrar os exercícios de planificação e
  orçamentação
• Elaborar uma proposta sobe quais as cobranças a
  manter e sobre os procedimentos de gestão
  financeira a adoptar.
• Criar as condições para a junção dos três fundos
  comuns do sector e para a sua integração gradual
  no ciclo orçamental do Estado.
• Reavaliar a adequação de manter contas em divisas
  no estrangeiro.
• Fazer transitar o Fundo Comum Provincial pelo
  Tesouro Público.
• Consolidação da informação (fundos externos e
  receitas geradas dentro do sector) e garantir a
  prestação de contas às instituições do MF

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Recomendações para as agências de cooperação

• Ao Fundo Monetário Internacional incentivar e
  apoiar o Governo no ajustamento e redefinição dos
  indicadores de política orçamental.
• Em geral harmonizar os procedimentos de
  planificação e gestão financeira com os do
  Estado, sobretudo em relação à calendarização dos
  compromissos ao PROSAUDE.