Indicadores Socio-econ

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• Indicadores Socio-econômicos e Políticas Públicas
  Municipais

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O que são indicadores?

• Indicadores socio-econômicos são medidas que
  buscam resgatar uma determinada dimensão da
  realidade socio-econômica de um dado território
  e/ou da população que usufrui (trabalhando,
  explorando, habitando, etc.) do mesmo.
• Os indicadores podem ser subjetivos (baseados em
  avaliações e declarações tal como da
  população que considera o governo Lula ótimo ou
  bom) ou objetivos (baseados em dados
  imediatamente quantificáveis tal como a taxa de
  crescimento da população urbana dos municípios
  gaúchos).

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As tentativas de desenvolver teoricamente e de
calcular Indicadores Socio-econômicos com vistas
à orientação e avaliação de políticas públicas é
tão antiga quanto a Economia Política.
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A Aritmética Política, escrita em meados do
séculoXVII por Sir William Petty, pode ser
considerada a primeira obra sistemática sobre os
indicadores relevantes para a avaliação da
riqueza de uma nação e bem-estar de seu povo e
para a identificação da pertinência, potência e
eficácia de políticas públicas de desenvolvimento
socio-econômico.
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Nos trabalhos de Petty aparecem distinções que
viriam a se tornar clássicas nos estudos
posteriores sobre indicadores. Por exemplo, a
diferença entre indicadores absolutos e
relativizados. Petty (que também é um dos
precursores da Contabilidade Social) já sabia que
quando se trata de avaliar o bem-estar de um
povo, as medidas relativizadas pela população são
mais importantes que as medidas absolutas.
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Assim, é que, por exemplo TAXA MÉDIA DE SALÁRIO
(massa de salário / pessoal ocupado
assalariado) e a RENDA PER CAPITA ( renda
nacional total / população total) expressam
melhor a condição de vida de um povo do que os
dados agregados.
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Mas os indicadores relativos nem sempre são
melhores que os absolutos. Não se pode avaliar
a capacidade bélica (defensiva e ofensiva) da
Inglaterra pelo número de marujos ou navios por
1000 habitantes.
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Se computássemos assim, o poder bélico da
Inglaterra pareceria maior do que é, alerta
Petty. Na verdade, a Marinha inglesa é superior à
francesa. Mas porque o número absoluto de marujos
e navios é 4 vezes maior do que o francês. E o
exército inglês é inferior, pois a população
total e a capacidade de arregimentação total na
Inglaterra é menor.
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Porque tantos autores nacionais e
terceiro-mundistas afirmam que os indicadores
sócio-econômicos são algo novo, então? .... Um
pouco por desconhecimento da historia mundial. Se
a avaliação da eficácia-eficiência-efetividade
das políticas públicas através de indicadores
socio-econômicos é algo recente no Brasil, tais
práticas emergiram muito antes em sociedades em
que Estado e Governos passaram a ser controlados
pela sociedade civil a partir de Revoluções
Burguesas a quente (como a Revolução Puritana
Inglesa, nos tempos de Petty).
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Mas o principal fundamento da tese equivocada de
que os indicadores socio-econômicos são uma
novidade é a confusão entre estes primeiros e os
índices socio-econômicos em especial os indices
de desenvolvimento. Índices de Desenvolvimento
são indicadores compostos a partir de médias ou
agregações de indicadores isolados. O IDH
(ONU-Pnud-João Pinheiro) e o Idese (FEE) são dois
exemplos de Índices de Desenvolvimento. Estes
índices ganharam crescente atenção nas últimas
décadas. Uma atenção (e expectativa acerca de sua
acuidade) que nos parece bastante exagerada.
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Com isto, não queremos negar a contribuição
positiva (e crítica) dos índices de
desenvolvimento socio-econômico. Admitimos que,
se (e somente se!) queremos adotar uma medida
única para avaliar o desenvolvimento de um país,
a renda per capita (indicador mais utilizado até
os anos 80) é uma medida insuficiente. Mas
perguntamos será que se pode constituir uma
única medida suficiente?
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Nas palavras de Eli da Veiga O principal
defeito do IDH é que ele resulta da média
aritmética de três índices mais específicos que
captam renda, escolaridade e longevidade. Mesmo
que se aceite a ausência de outras dimensões do
desenvolvimento para as quais ainda não há
disponibilidade de indicadores tão cômodos como
a ambiental, a cívica, ou a cultural é duvidoso
que seja essa média aritmética a que melhor
revele o grau de desenvolvimento atingido por uma
determinada coletividade (neste caso, o
município). Problemas do uso ingênuo do IDH-M.
Valor, 14/01/2003.
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Ou, como diz documento da Fundação Seade Ao se
deparar com situações distintas país A com alto
PIB per capita, mas baixa esperança de vida ao
nascer e baixo grau de educação, e país B com
alto grau de educação, mais baixo PIB per capita
e baixa esperança de vida ao nascer a ordenação
será feita através da média entre os três
componentes do índice.
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... Admita-se que o país A obtenha uma
classificação melhor que o país B. Isso significa
que é mais valioso - principalmente do ponto de
vista do desenvolvimento humano possuir renda
elevada do que alta escolaridade? (SEADE,
Índice de Vulnerabilidade Juvenil, 200278).
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Estamos de pleno acordo com as duas críticas
anteriores. Apenas acreditamos que os problemas
sejam ainda maiores do que os já apontados.
Associada à crítica de Veiga sobre o
obscurecimento do que está sendo mensurado, há um
outro problema menos óbvio por vezes, os índices
pretendem expressar diversas dimensões do
bem-estar. Mas expressam, de fato, apenas uma
ou duas dimensões. E, nem sempre, as dimensões
mais relevantes para as distintas comunidades de
distintos territórios.
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O esgoto esgota?

• Tomemos um exemplo as condições de saneamento
  público (avaliadas, por exemplo, pela percentagem
  da população que recebe água tratada, esgotamento
  sanitário, coleta de lixo, etc.) são indicadores
  tradicionais de qualidade de vida.
• Não obstante, parece mais ou menos evidente que
  estas medidas não apresentam o mesmo peso na
  cidade ou no campo. Não dispor de água tratada na
  cidade de São Paulo é muito mais grave do que não
  contar com este serviço público na área rural de
  um município que conta com mananciais naturais
  não-poluídos.

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O esgoto esgota?

• Da mesma forma, antigos distritos rurais
  recentemente emancipados tendem a apresentar
  indicadores (urbanos!) de saneamento/sanidade
  muito inferiores aos municípios mais antigos, em
  especial àqueles de população estagnada.
• Não se pode concluir daí, contudo, que a
  população dos municípios jovens (e essencialmente
  rurais) apresentem uma qualidade de vida inferior
  à usufruída pela população dos municípios
  antigos.

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O Esgoto esgota?

• E, NÃO OBSTANTE, É BEM POSSÍVEL QUE UM ÍNDICE
  QUE, EM TERMOS FORMAIS, TOME O SANEAMENTO
  TIPICAMENTE URBANO COMO UM DENTRE VÁRIOS OUTROS
  INDICADORS COMPONETES DE UM ÍNDICE PLURAL
  ESTEJA, DE FATO, AVALIANDO O GRAU DE
  DESENVOLVIMENTO E O RANKING DE UM CONJUNTO DE
  MUNICÍPIOS (QUASE QUE) EXCLUSIVAMENTE PELO
  SANEAMENTO.
• Senão vejamos.

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O esgoto esgota?

• Tomemos um modelo bem simples de Índice de
  Desenvolvimento Municipal composto por três
  indicadores sociais anos médios de estudo,
  longevidade e percentagem da população atendida
  por saneamento básico.
• Suponhamos que existam 7 municípios com
  características distintas e que queremos
  ranqueá-los pelo referido Índice de
  Desenvolvimento.

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O esgoto esgota!
 Cate goria Anos Anos 15 anos 100 85 anos 100 100 100 100 100 Ranqueamento Ranqueamento Ranqueamento Ranqueamento
 Mun Anos de Est Long Sanea An Me Est Longev Saneamento Ind Des Rank Rank san Rank Ed Rank Long
A 8 81 20 53.33 95.29 20 56.21 7 7 2 2
B 6.9 79 100 46.00 92.94 100 79.65 1 1 6 5
C 7.4 80 40 49.33 94.12 40 61.15 5 5 4 3
D 7.5 78.5 30 50.00 92.35 30 57.45 6 6 3 6
E 8.4 82 50 56.00 96.47 50 67.49 3 3 1 1
F 6.9 79.5 95 46.00 93.53 95 78.18 2 2 6 4
G 7.3 78 45 48.67 91.76 45 61.81 4 4 5 7
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E a educação e a saúde não importam!

• Observe que, no quadro anterior, os municípios se
  diferenciam em função dos anos médios de estudo e
  da longevidade. Mas as diferenças nestes quesitos
  são necessariamente menores que as diferenças
  entre da área coberta por esgotamento. Pois
  educação e saúde são fortemente influenciadas por
  legislação (de ensino obrigatório e de políticas
  universais de saúde) que são definidas em âmbito
  nacional. E o mesmo não se dá com o saneamento
  básico, fortemente influenciada pela consolidação
  (antiguidade e taxa de crescimento) da sede
  urbana.

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E a educação e a saúde não importam!

• O resultado é que tal como se pode ver no
  quadro exemplo acima o ranking dos municípios
  pelo Índice de Desenvolvimento (presumivelmente
  composto) é exatamente o mesmo do ranking de
  Saneamento. Mas difere significativamente do
  ranking definido exclusivamente pelas variáveis
  Longevidade e Educação.
• Na verdade, o Saneamento (cujo desvio padrão é
  maior) está definido sozinho o Indice de
  Desenvolvimento, a despeito do mesmo se querer
  multidimensional.

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Interpretar é preciso.

• Do nosso ponto de vista, contudo, o maior dentre
  todos os defeitos dos Índices (vale dizer dos
  indicadores sintéticos) é que a interpretação do
  seu real significado, bem como de sua evolução é
  demasiado complexa.
• De sorte que, muitas vezes, sua utilização pode
  trazer mais obscuridade do que esclarecimento
  sobre a dinâmica que se busca interpretar.

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Talvez a melhor forma de entender este problema
seja demonstrando que a interpretação do
significado real de um indicador simples e de
sua evolução pode ser MUITO complexa. O que não
se poderá dizer da interpretação do significado e
evolução de um índice (por definição) composto?
Tomemos como exemplo de um indicador simples a
renda per capita. E vamos tentar interpretar o
significado de distintas dinâmicos de evolução
deste indicador em 3 municípios hipotéticos.
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A renda per capita inicial e final do Mun B é a
maior dentre os três. Mas o crescimento da
renda per capita no Mun A é a mais elevada 4,78
a.a., contra 1,3 a.a. no Mun B e de 0,16 a.a.
no Mun C. O indicador parece estar mandando uma
mensagem simples e clara o município A vem
apresentando o melhor desempenho entre os três, a
despeito do Mun B ser aquele de maior renda
média.
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Esta leitura é corroborada pelo acompanhamento da
evolução da renda absoluta. Só que, agora, os
diferenciais já parecem menos impressionantes. A
renda absoluta do município A cresce a 3,71
a.a. a do Mun B cresce a 2,29 a.a e a do Mun C
cresce a 0,59 a.a.
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A fonte da diferença começa a ficar clara quando
se avança para a dinâmica populacional. Agora
vemos que o Mun A está perdendo população a uma
taxa anualizada de -1,02 enquanto os municípios
B e C tem sua população acrescida anualmente a
taxas de 0,98 e 0,44, respectivamente. Se
admitimos que a evasão de um território é
indicador de insatisfação (e, provavelmente, de
estagnação econômica), a dinâmica de A já não
parece tão alvissareira.
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Quando avaliamos o estado inicial e final do grau
de urbanização vemos um quadro novo. O mun C
mantém cerca de 3/4 de sua população no campo.
Isto tem dois significados 1) a renda per capita
desta população encontra-se subestimada, pois a
renda real no campo é maior do que renda
monetária (que é a única para a qual temos
informações) 2) dado o baixo êxodo (vis-à-vis
A), a estrutura fundiária (e, por extensão, a
distribuição da renda!) deve ser mais igualitária
em C do que em A, caracterizada por êxodo rural
acelerado. Por fim, a renda per capita de B
totalmente urbano está superestimada em relação
aos demais, pois a renda não-monetária de seus
habitantes deve ser relativamente menor.
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Mas se Mun A está perdendo população, porque sua
renda absoluta cresce aceleradamente? É preciso
analisar a fonte deste crescimento. E a análise
da evolução da relação entre renda de
Transferências (aposentadoria, rendas, mesadas)
explica o quadro. e do trabalho (salário,
ordenados e rend. K próprio). Explica o quadro. A
renda do Mun A não cresce endogenamente. São as
aposentadorias e remessas privadas que alavancam
a renda monetária.
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• Para finalizar, analisemos a evolução do perfil
  populacional. A razão de dependência cresce
  aceleradamente em A. Isto explica a dinâmica da
  população e dos padrões de rendimento a
  população jovem, desempregada, está emigrando. E
  quem recebe os imigrantes (jovens em busca de
  trabalho) é o Mun B, cuja razão de dependência
  vem caindo. E como crianças e idosos apresentam,
  em média, um patamar significativamente mais
  elevado de demanda sobre serviços públicos
  básicos (educ. e saúde), a pressão sobre a
  prefeitura não deve acompanhar a dinâmica
  populacional.

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Em suma

• Em suma um município pode apresentar um
  crescimento anormalmente elevado da renda per
  capita porque a população jovem está se evadindo
  e a população idosa abandona o campo (onde a
  renda não monetária é expressiva) para viver da
  aposentadoria na cidade, sem qualquer melhora
  efetiva em sua qualidade de vida.
• E o município com desempenho (vale dizer taxa de
  crescimento) intermediário no quesito renda per
  capita pode ser aquele de maior dinamismo na
  geração de emprego e renda endógena.
• Enquanto o município aparentemente pior situado
  (C) em termos de renda per capita e seu
  crescimento pode ser aquele que, de fato, oferece
  a melhor qualidade de vida.

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Qual é a meta? É ela que define o indicador
relevante!

• A conclusão impositiva é de que, mais do que este
  ou aquele índice ou indicador socio-econômico, o
  que se precisa para avaliar o bem-estar de uma
  população é a determinação precisa da dimensão
  da vida cuja qualidade se busca mensurar e um
  conhecimento detalhado das particularidades do
  território sob análise.
• Só então, podemos determinar e coletar o conjunto
  de informações (via de regra, sob a forma de
  diversos INDICADORES SIMPLES) que permitam
  avaliar a dinâmica real da dimensão
  socio-econômica sob análise.

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Enfim

• 1) O princípio primeiro para que indicadores
  socio-econômicos sirvam de base para a avaliação
  de políticas públicas é, pois, que se defina com
  clareza
• QUAIS SÃO OS OBJETIVOS PRIORITÁRIOS DA POLÍTICA
  PÚBLICA EM CURSO?
• Se o objetivo é universalizar o sistema de esgoto
  cloacal e a coleta de lixo (por exemplo), é a
  evolução da da população atendida que se deve
  medir.
• Mas se o objetivo é preservar as nascentes dos
  mananciais, combater o aquecimento global e
  ampliar as oportunidades de emprego e renda da
  população rural, a estratégia mais adequada deve
  ser outra. Independentemente do maior ou menor
  impacto neste ou naquele Índice de
  Desenvolvimento

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Saneamento pode ser biodigestor e renda!

• Neste caso, A POLÍTICA DE SANEAMENTO BÁSICO PODE
  SE ASSOCIAR A UMA POLÍTICA DE GERAÇÃO DE RENDA E
  E SIGNIFICAR, POR EXEMPLO
• A UNIVERSALIZAÇÃO DO ACESSO DE AGRICULTORES
  FAMILIARES DEDICADOS À PECUÁRIA ESTABULADA A
  SISTEMAS DE GERAÇÃO DE ENERGIA POR BIODIGESTORES

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O município (e sua administração) não está só!

• Por fim, queremos chamar a atenção para um último
  mas importantíssimo problema
• Como a realidade não é estável, mas cambiante, é
  possível que ações corretas e consequentes do
  poder público municipal não gerem melhorias
  expressivas nos indicadores eleitos, em função de
  modificações nas condições mais gerais de vida da
  população.
• Se o governo adota políticas EFICAZES de geração
  de emprego e renda, pode acabar atraindo a
  população desempregada de outros municípios.

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E se o mundo muda?

• Ou, ainda, pode ocorrer que uma política eficaz e
  correta AMPLIE O NÚMERO DE DEMANDANTES DOS
  SERVIÇOS OFERECIDOS, ampliando o déficit formal
  (aparente) de atendimento do referido serviço.
• Este é um problema recorrente, quando se trata da
  implantação de políticas de oferta pública e de
  empregos e de seguro desemprego. O desemprego
  oculto por desalento e precariedade tende a
  emergir como um desemprego aberto, piorando os
  indicadores e confundindo os seus intérpretes.
• Por fim, pode ocorrer que uma política eficaz e
  correta no âmbito municipal seja contrarrestada
  por uma política macroeconômica que alavanque a
  taxa global de desemprego.

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A importância do diagnóstico atual

• Existem diversos instrumentos para driblar este
  problema, e garantir uma avaliação tecnicamente
  consistente da eficácia das ações de uma
  instância de governo, independentemente da
  evolução de demandas e de inflexões da realidade
  impostas desde fora.
• Mas, para tanto, é preciso ter-se um quadro
  relativamente bem determinado da situação
  (tamanho, perfil, etc.) dos usuários potenciais
  das políticas públicas no momento de sua
  implantação.

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Uma amostra representativa basta

• Estes instrumentos de controle não precisam ser
  censitários (vale dizer não é preciso conhecer
  a situação de toda a população potencialmente
  beneficiária de uma dada política pública).
• Mas, o ideal, é que se conheça pelo menos uma
  amostra representativa da referida população.
• Além disso, sempre que possível recomenda-se a
  criação e diferenciação de grupos de
  beneficiários e de não-beneficiários (grupos de
  controle ou placebo).
• Esta estratégia é importante para avaliar de
  forma rigorosa (mais do que a eficiência e a
  eficácia) a EFETIVIDADE da política. Vale dizer
  avaliar se o fim último almejado foi atingido em
  algum nível.

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Em último caso

• É bem verdade que estas condições ideais, nem
  sempre se encontram disponíveis. O que pode levar
  a conclusões totalmente equivocadas sobre a
  eficácia e efetividade das políticas postas em
  curso, quando seu sucesso ou insucesso é
  diagnosticado pela evolução aparente do
  indicador.
• Porém, existem alguma estratégias para driblar as
  eventuais avaliações equivocadas quando as
  informações iniciais não se encontravam
  sistematizadas. Mas estas estratégias não só não
  são triviais, como variam caso a caso.
• Na verdade, elas dependem da qualidade das
  proxies informacionais de que dispomos sobre as
  condições iniciais, prévias à introdução das
  políticas que se quer avaliar. Um tema para outro
  debate.