O que s

1
O que são políticas públicas e como são
produzidas?
Prof. Eduardo de Lima Caldas EACH-USP
(USP-Leste) 2008 eduardocaldas_at_usp.br
2
Política pública origem

• Europa
• Desdobramento das Teorias que buscam entender o
  papel do Estado
• EUA
• Estudo das Instituições para limitar a tirania e
  as paixões (Madison)
• Estudo das organizações locais como espaços
  capazes de promover o bom governo (Tocqueville)
• Estudo sobre os processos de tomadas de decisões

3
Política pública definição

• É um conjunto articulado de decisões orientadas
  para a resolução de um problema ou para a
  realização de um objetivo considerado de
  interesse público.
• As decisões constituem um padrão de atividade
  governamental a respeito do assunto.
• Aquilo que é de fato realizado e não um conjunto
  de intenções.

4
Entende-se por Políticas Públicas1) o
conjunto de ações coletivas voltadas para a
garantia dos direitos sociais, configurando um
compromisso público que visa dar conta de
determinada demanda, em diversas áreas. Expressa
a transformação daquilo que é do âmbito privado
em ações coletivas no espaço público (Guareschi
et al., 2004).2) o campo de conhecimentos que
analisa o governo à luz de grandes questões
públicas (Mead, 1995, apud Souza 2006).3) a
soma das atividades dos governos, que agem
diretamente ou através de delegação e que
influenciam a vida dos cidadãos (Peters, 1986,
apud Souza 2006).4) o que o governo escolhe
fazer ou não fazer (Dye, 1984, apud Souza
2006).Em última instância, pode-se dizer que os
temas relativos às políticas públicas dizem
respeito a entender quem ganha o quê, por que e
que diferença isso faz.
5
Características

• As PP são desenvolvidas por instituições
  governamentais e seus responsáveis por meio de
  processos políticos.
• Sua implementação pode ou não envolver
  organizações da sociedade, empresas etc.
• As PP envolvem não somente a decisão de
  elaboração legal, mas os atos subsequentes
  relacionados à implementação, interpretação e
  cumprimento da lei.

6
Um problema é considerado público quando um grupo
considerável de pessoas considera que deve
receber atenção por parte do governo.e o governo
passa a prestar atenção no referido problema
7
O ciclo das Políticas Públicas

• Formação do problema
• Inclusão na agenda
• Formulação de política
• Decisão da política
• Implementação da política
• Avaliação da política
• Será que este ciclo é realmente linear?

8
O contexto da política pública

• Cultura política
• Opinião pública
• Sistema social ( diferentes interesses)
• Sistema econômico
• Contexto institucional
• Relações federativas
• Separação de poderes
• Sistema partidário

9
Quem faz parte do jogo?

• Formuladores
• Implementadores
• Interessados
• Beneficiários
• Políticos
• Burocratas
• Imprensa

10
Onde se Joga?

• Movimentos Sociais
• Conselhos e Conferências
• Câmaras e Assembléias
• Poder Judiciário
• Ministério Público
• Secretarias de Governo
• Comunidades Epistêmicas
• Outros

11
PPs e direitos

• Direitos são construções sociais, fruto das
  disputas entre diversos setores da sociedade.
• As políticas públicas podem ser instrumento de
  afirmação e materialização de direitos
• Provendo o acesso direto aos direitos
• Removendo barreiras ao acesso aos direitos
• Políticas de ações afirmativas.
• Construção de infra-estruturas físicas e
  institucionais.
• Acesso à informação sobre acesso a direitos.

12
Cuidado!Nem sempre uma política amplia os
direitos

• As políticas podem ser excludentes quando
• Restringem o acesso aos serviços públicos.
• Criam serviços de segunda categoria para setores
  com menos poder.
• São apropriadas por setores específicos em
  detrimento de objetivos universalizantes.

13
Debate

• Qual é a relação entre políticas públicas e
  direitos?
• Exemplos de políticas que ampliam e que
  restringem direitos.

14
Como são feitas as salsichas, as leis... e as
políticas públicas?
15
A formação da agenda

• Nem todos os problemas para os quais as pessoas
  buscam apoio governamental atraem atenção
  suficiente para entrar na agenda. Há uma disputa.
• Para isso é preciso que os grupos sejam
  numerosos, poderosos e/ou tenham status.
• Dirigentes políticos tem papel central na
  conversão de problemas em agenda.

16
Formulação e adoção de uma política

• Envolve a escolha de caminhos de
  ação/estratégias.
• A questão do conhecimento A dificuldade na
  formulação do diagnóstico sobre o problema,
  complexidade dos problemas sociais.
• Atores que dão sustentação à política e
  mecanismos de concertação, dominação e
  negociação.

17
Implementação de políticas

• As organizações da administração pública são os
  atores implementadores mais importantes das PP.
• A própria burocracia também desempenha um papel
  importante e colabora para o sucesso ou fracasso
  da PP.
• Redes de implementação agentes governamentais e
  não-governamentais
• A implementação é um palco ativo de negociação e
  barganha entre agentes e beneficiários.

18
Políticas Públicas e conflito social

• Podemos ver as PPs como reflexo nas ações do
  Estado dos conflitos e disputas por recursos no
  interior da sociedade
• Quem será o beneficiário direto e indireto?
• Que recursos irão para onde?
• Quem deixará de receber esses recursos?

19
Um exemplo Passe Livre no Transporte Coletivo
para estudantes

• Quem lucra com ele?
• Quem paga a conta?
• Que argumentos são utilizados a favor e contra?

20
Cuidado com a nova tecnocracia!

• O discurso técnico das políticas públicas pode
  mascarar as disputas sociais
• As escolhas de método, dados e critérios para
  formulação do diagnóstico influenciam o rumo que
  a política tomará o diagnóstico não é isento.
  Diagnósticos implicam escolhas.
• Por trás da frieza técnica dos números, estão
  preconceitos, ideologias, interesses etc. Não há
  neutralidade.
• Quem pode dizer que uma política é melhor que
  outra? Com que critérios? É melhor para quem?
• É possível falar de uma política tecnicamente
  perfeita?

21
Quais são os argumentos para que uma posição
prevaleça no processo das PPs?

• Promoção do bem comum.
• Defesa de setores vulneráveis.
• Defesa de interesses difusos.
• Promoção da justiça e igualdade.
• Aumento de eficiência do uso dos recursos.

22
Os argumentos reacionários (Hirschmann)

• Ameaça podemos fazer, mas há um sério risco de
  perdermos Direitos já conquistados por causa
  dessa tentativa de ampliá-los...
• Futilidade podemos fazer, mas é desnecessária
  nossa ação. Quando a situação tiver que ser
  resolvida, ela será... Por enquanto, o problema
  continuará o mesmo...
• Perversidade efeito adverso. Se fizermos isso, o
  problema que queremos resolver vai piorar. As
  conquistas sociais aumentam a indolência...
• Além dos argumentos apresentados por Hirschmann
• Impossibilidade a idéia é boa, mas não vai ser
  possível implementá-la por conta de dificuldades
  jurídicas, econômicas, políticas, culturais,
  técnicas, administrativas etc.

23
Trabalho em grupo

• Para uma política pública, analisar os principais
  argumentos favoráveis e contrários.
• O que está por trás deles?

24
Avaliação de PP

• O que se quer saber ao avaliar uma política
• Eficiência na aplicação dos recursos
• Eficácia na realização dos objetivos prescritos
• Efetividade em termos de transformação da
  realidade resultados e impactos.
• A avaliação não é neutra, também...
• O fetiche dos indicadores.

25
Controle social e participação

• Controle social
• Está diretamente associado à transparências dos
  atos dos agentes públicos.
• Deve estar presente ao longo de todo o ciclo das
  políticas públicas.
• Cria condições para o estabelecimento de relações
  de confiança.
• Exige a existência de mecanismos de prestação de
  contas.

26
Principais Instrumentos de Controle Social

• Fiscalização de contratações.
• Acompanhamento da execução orçamentária.
• Estudos orçamentários sobre assuntos específicos.
• Monitoramento de projetos.
• Acompanhamento permanente de políticas.
• Participação em conselhos gestores de políticas
  públicas.

27
O Papel da Sociedade Civil Organizada

• Fóruns de políticas públicas
• Fóruns de acompanhamento do orçamento público.
• Redes de monitoramento de políticas.
• Iniciativas de avaliação independente de
  políticas públicas.
• Participação em conselhos gestores de políticas
  públicas e de unidades

28
Participação

• Participação individual ou por meio de
  organizações representativas de interesses.
• Muitas vezes, a participação é apenas superficial
  ou de fachada, para legitimar as ações dos
  agentes públicos.
• Efetividade da participação exige
  institucionalidades ferramentas e instâncias.

29
Principais Instrumentos de Participação

• Conselhos gestores de políticas públicas.
• Audiências públicas.
• Conferências de políticas públicas.

30
Dificuldades

• Assimetria de informações governo-sociedade
  civil.
• Capacidade de processamento de informações pelas
  organizações da sociedade.
• Articulação de iniciativas de controle social de
  vários setores.
• Participação setorizada cada um puxa a sardinha
  para sua brasa
• Resistência governamental e burocrática à
  participação e controle social.

31
Discussão em Grupo

• Quais são as principais possibilidades de
  participação e controle social em políticas
  públicas de interesse da juventude?
• Quais são as maiores dificuldades enfrentadas?

32
Bibliografia Geral

• Análise de políticas públicas mecanismos,
  processos e atores
• LINDBLOM, Charles. Todavia tratando de salir del
  paso. In SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete
  (org.). Políticas Públicas Coletânea Volume
  1. Brasília ENAP, 2006.
• LOWI, Theodore. Políticas Públicas, estúdios de
  caso y teoria política. In VILLANUEVA, Luis
  (editor). La hechura de las políticas. México
  Miguel Algel Porrua, 2000.
• SOUZA, Celina. Políticas Públicas uma revisão da
  literatura. Sociologias, Porto Alegre, ano 8,
  número 16, julho a dezembro, 2006, páginas 20-45.
• http//www.scielo.br/pdf/soc/n16/a03n16.pdf
• WILSON, Woodrow. O Estudo da Administração.
  Revista do Serviço Público Brasília 56 (3)
  349-366 Jul/Set 2005.
• http//www.enap.gov.br/index.php?optioncom_docman
  taskcat_viewgid849Itemid129

33
Bibliografia Específica

• A formação das Agendas de Governo
• CAPELLA, Ana Cláudia N. Perspectivas Teóricas
  sobre o Processo de Formulação de Políticas
  Públicas. BIB Boletim de Informações
  Bibliográficas, São Paulo, n61, 1 semestre de
  2006, páginas 25-52.
• COHEN, M., MARCH, J., OLSEN, J. (1972). A
  garbage can model of organizational choice. In
  administrative science quarterly, n17, pp 1-25.
• DOWNS, Anthony. Up and down with ecology the
  issue-attention cicle. The Public Interest, n28,
  páginas 38-50, 1972.
• FUKS, Mario. Arenas de ação e debate públicos
  conflitos ambientais e a emergência do meio
  ambiente enquanto problema social no Rio de
  Janeiro. Dados Revista de Ciências Sociais,
  v.1, n41, páginas 87-113, 1998.
• KINGDON, John W. Agendas, alternatives, and
  public policies. New York HarperCollins, 1995
  (especialmente capítulos 8 e 9).
• Implementação de Políticas Públicas
• HILL, M. Implementação uma visão geral. In
  SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete (org.).
  Políticas Públicas Coletânea Volume 2.
  Brasília ENAP, 2006.

34
Bibliografia Específica

• Inovação e Disseminação das Políticas Públicas
• CANADA. Canada School of Public Service. Uma
  Exploração inicial da Literatura sobre a
  Inovação. In Cadernos ENAP, 30. Brasília ENAP,
  2006.
• http//www.enap.gov.br/index.php?optioncontentta
  skviewid258Itemid69
• CAPELLA, A. C. N. O papel das idéias na
  formulação de políticas públicas. II Encontro de
  Administração Pública e Governança. São Paulo, 22
  a 24 de novembro de 2006.
• PAULICS, Veronika. Disseminação de Inovações em
  Gestão Local. XXV Congresso da LASA, Las Vegas,
  Nevada, EUA, outubro de 2004.
• http//www.polis.org.br/download/64.pdf
• SPINK, Peter. A inovação na perspectiva dos
  inovadores. IX Congreso Internacional del CLAD,
  Madrid, España, 2 5 Nov. 2004.
• http//www.clad.org.ve/fulltext/0049806.pdf
• COSTA, F. L. e CASTANHAR, J. C. Avaliação de
  programas públicos desafios conceituais e
  metodológicos. RAP, Rio de Janeiro, 37 (5),
  setembro-outubro de 2003, páginas 969-992.

35
Bibliografia Específica

• Avaliação de Políticas Públicas
• COSTA, F. L. e CASTANHAR, J. C. Avaliação de
  programas públicos desafios conceituais e
  metodológicos. RAP Revista de Administração
  Pública, Rio de Janeiro, 37 (5), setembro-outubro
  de 2003, páginas 969-992.
• http//www.ebape.fgv.br/academico/asp/dsp_rap_arti
  gos.asp?cd_edi24
• FARIA, C. A. P. A política da avaliação de
  políticas públicas. RBCS Revista Brasileira de
  Ciências Sociais, São Paulo, volume 20, n59,
  outubro de 2005, páginas 97-109.
• http//www.scielo.br/pdf/rbcsoc/v20n59/a07v2059.pd
  f
• FIGUEIREDO, A. e FIGUEIREDO, M. 1986. Avaliação
  política e avaliação de políticas um quadro de
  referência teórica. In Análise e Conjuntura,
  1(3).
• GARCIA, Ronaldo Coutinho. Subsídios para
  Organizar Avaliações da Ação Governamental.
  Texto para Discussão nº 776 Brasília
  IPEA,2001.
• KAYANO, Jorge e CALDAS, Eduardo. Indicadores para
  o diálogo. In CACCIA-BAVA, S., PAULICS, V. e
  SPINK, P. (org.). Novos contornos da gestão
  local conceitos em construção. São Paulo
  Instituto Pólis Programa Gestão Pública e
  Cidadania/EAESP/FGV, 2002.
• http//www.polis.org.br/obras/arquivo_152.pdf
• PEREZ, J. R. Avaliação do processo de
  implementação algumas questões metodológicas.
  In Nobre, M. e Brant, M (org.) Tendências e
  perspectives na avaliação de políticas e
  programas sociais. São Paulo IEE/PUC.
• SPINK, Peter. Avaliação Democrática Propostas e
  Práticas. simpósio de avaliação em HIV/Aids.
  Associação Brasileira Interdisciplinar de Aids
  ABIA. Rio de Janeiro, 4 5 Outubro, 2000
• http//www.fgvspace.br/spink/conteudo/documentos/m
  etodos/avaldemocrat.pdf
• VIANA, Ana Luiza. Abordagens metodológicas em
  políticas públicas. RAP Revista de
  Administração Pública, Rio de Janeiro, 30 (2),
  março-abril de 1996, páginas 5-43.

36
Histórico Profissional do Professor

• Economista (FEA-USP)
• Mestre em Administração Pública e Governo
  (EAESP-FGV)
• Mestre em Ciência Política (FFLCH-USP)
• Doutor em Ciência Política (FFLCH-USP)
• Pesquisador do Instituto Pólis
• Coordenador do CIC-SJDC
• Professor da EACH-USP