Pol

1
Política Ambiental

• Paticipación Ciudadana y Construcción Social del
  Ambiente

Profesor Mario González Gutiérrez Centro de
Estudios para el Desarrollo Sustentable Universida
d Bolivariana-Chile
2
Definiciones

• Qué es Política Ambiental?
• Es un Novum, una novedad o un nuevo campo del
  análisis político.
• Se inicia en Europa y USA entre los 60 y los 70.
• Una nueva forma de protección del ambiente
• Una nueva forma de mitigar los problemas
  ambientales

3
Definiciones

• Si decimos que la Política Ambiental es una nueva
  forma de mitigar los problemas ambientales,
  entonces....
• Existe una vieja forma de mitigarlos?

4
La mitigación y la protección ambiental tiene
tradición en nuestros países

• Existen desde largo tiempo
• Ministerios de Salud,
• Servicios sanitarios
• Sistemas de agua potable etc...
• Nos queda igualmente una pregunta, que trataremos
  de responder en el curso de la materia
• Existe una Política Ambiental más allá del
  Estado?

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La actual concepción de la Política Ambiental

• Del lado del Estado
• La Política Ambiental es una acción directa del
  Estado, entre los afectados (organizaciones) y
  causantes.
• Más allá del Estado
• La Política Ambiental es también una visión
  ampliada de la conformación del juego político y
  ocupa las regulaciones judiciales estatales.

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Objetivos de la Política Ambiental

• Identificar la situación de los problemas
  ecológicos
• Formular soluciones en el mediano y largo plazo
• Concreción instrumental a través de programas,
  con personas, materiales y recursos de
  información
• Imponer esta política en la ejecución
  administrativa

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La Política Ambiental utiliza los tres conceptos
básicos del análisis político

• La red política
• El escenario político
• El ciclo político

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La red política en Política Ambiental

• Designa a la totalidad de los actores en la
  realización de una determinada política, así como
  a la estructura de sus relaciones recíprocas

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La red política en Política Ambiental

• A la red política pertenecen todos los actores
  involucrados. Dentro de ellos encontramos
• Las instituciones estatales
• Los funcionarios estatales
• Los representantes de los intereses económicos
• Los institutos de investigación y ONGs.
• Los grupos de interés social y por último
• Las iniciativas ciudadanas

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La red política en Política Ambiental

• Todos los actores siguen siempre una lógica de
  la negociación.
• En esta lógica todos los actores participantes
  están interesados en conseguir un éxito completo
  o un resultado aceptable para cada uno de los
  sectores.

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La red política en Política Ambiental

• Las redes políticas se pueden diferenciar según
• Su grado de alcance
• El grado de exclusividad o las posibilidades de
  acceso a dicha red

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La red política en Política Ambiental

• Según su grado de alcance significa
• Si se trata de una red temática para un trabajo y
  un resultado concreto. (p.e. el problema político
  de los derechos de agua en la comuna de
  Santiago).
• O de todo un campo político (p.e. protección del
  agua, contaminación del aire).

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La red política en Política Ambiental

• Según el grado de exclusividad o las
  posibilidades de acceso a dicha red significa
• Si es una red abierta y se presenta por ejemplo
  con muchos actores cambiantes (ejemplo Curso de
  Ecología de UNIDA)
• O si es una red cerrada estrecha, densa (desde un
  punto de vista de su especialización, ejemplo
  ONG. ecoceanos).

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La red política en Política Ambiental

• Crítica a la conformación de las redes
• Se excluyen a veces muchos intereses sociales
• Se excluye por consiguiente la participación
  ciudadana

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La red política en Política Ambiental

• Sin embargo, hace ya un largo tiempo que ha
  surgido un movimiento de protección ambiental
• Fuerte, profesional y apoyado en la ciudadanía

Que rompe la exclusión a partir de la generación
de lo que en Política Ambiental se reconoce como
La estructura básica trilateral
16
La red política en Política Ambiental

• La estructura básica trilateral

administración estatal
organizaciones ambientales
destinatarios (industriales) de la política
ambiental
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El escenario político en Política Ambiental

• A través de la red política caracterizamos a los
  actores políticos.
• Pero la estructura general de sus relaciones se
  lleva a cabo en un campo político

• Por lo tanto el escenario político es y designa
  al conflicto concreto y al proceso de consenso
• Consentimiento o acuerdo, especialmente el de
  todas las personas que componen una corporación,
  dos o más partidos políticos, un grupo social,
  etc.., en torno a un tema de interés general

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El escenario político en Política Ambiental

• El escenario político se puede desarrollar, de
  forma
• Armónica
• Consensual o
• Altamente conflictivo y polarizado

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El escenario político en Política Ambiental

• Reconocemos también dentro del escenario
  político
• Los objetivos políticos de los diferentes
  actores
• Las estrategias políticas y las medidas
  políticas tomadas al respecto
• La valoración de los actores respecto de sus
  costos y beneficios

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El escenario político en Política Ambiental

• Pero el escenario político, es fundamentalmente
  cambiante, porque cambian
• Las opiniones y los intereses de los actores
• Y con esto también pueden cambiar las relaciones
  entre ellos.
• Este cambio nos proporciona la idea de proceso
• Este proceso se llama Ciclo Político

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El ciclo político en Política Ambiental

• El ciclo político lo grafica Windhorf-Héritier
• Cuando un problema entra como tal en la
  conciencia pública, y es definido como problema
  de relevancia en base a las exigencias de
  determinados grupos y a las concepciones
  valóricas dominantes.
• Es puesto en la agenda de las decisiones
  políticas y es acompañado de discusiones y
  procesos de negociación entre diferentes grupos.
  
• El problema así, es elevado a la toma de una
  decisión política-administrativa obligatoria que,
  en un proceso de ejecución experimenta sus
  deformaciones concretas, a través de los diversos
  actores políticos y administrativos, grupos
  sociales y organizaciones así como de los
  ciudadanos en particular.
• Los resultados políticos concretos y los efectos
  (que científicamente pueden ser investigados
  evaluación) provocan finalmente una reacción
  política de aprobación o rechazo que guía a la
  continuación, cambio o finalización de dicha
  política. (Windhorf-Héritier 1987)

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El ciclo político en Política Ambiental

• En resumen en el ciclo político se distinguen
  las siguientes fases
• Percepción y formulación del problema
• La conformación de agendas
• La decisión y formulación política
• La ejecución administrativa (implementación)
• La valoración de los resultados (evaluación) y
• La reformulación política o su finalización.

23
El ciclo político en Política Ambiental

• Percepción y formulación del problema
• Los problemas ambientales no existen en sí mismo
  sino que necesitan ser percibidos por los actores
  políticos.
• Así pueden ser considerados como problemas
  políticos y ser tomados como tal por los grupos
  sociales, instituciones e individuos.

• En política y en especial en Política Ambiental
  existe también, un área a la cual llamamos.
• área de la no decisión

24
El ciclo político en Política Ambiental

• Área de la no decisión representa
• La renuncia sistemática y por largo tiempo a
  tomar decisiones.
• Y también la renuncia, no casual a la negociación.

Pero, en la fase Percepción y formulación del
problema lo importante es reconocer
25
El ciclo político en Política Ambiental

• Percepción y formulación del problema
• Cuándo y dónde fue informado por primera vez el
  problema y para que grupo objetivo? (p.e. en que
  medios, en que tipo de conferencia, en que tipo
  de crisis)
• Qué actor tomó el tema y lo puso en el orden del
  día político?
• Cómo fue informado? Fueron disimuladas o
  embellecidas por ejemplo algunas informaciones?
• Fueron dicho sólo algunos fenómenos o también
  fueron analizadas sus causas?

Esta es la fase de inicio de la definición del
problema y se cuenta como una de las fases menos
analizada
26
El ciclo político en Política Ambiental

• Conformación de agendas
• Es una especie de orden del día político en el
  cual deben ser tratados tanto los viejos y los
  nuevos problemas. Los que se muestran
  rutinariamente, o por única vez.
• Los actores participantes, pueden definir
  aspectos de contenidos, pero también pueden
  forzar, impedir y/o reprimir, sus intereses y
  posiciones de poder.
• Esta fase es un proceso de aprendizaje para los
  actores sobre como se deben formular los
  programas.

27
El ciclo político en Política Ambiental

• La decisión y formulación política
• Es la fase del ciclo político más investigada
• Se reconocen los outputs del sistema político
  administrativo (resoluciones, ordenanzas y
  normas). Es importante reconocer el punto de
  partida y los efectos de dichos outputs.
• Es también importante reconocer la motivación y
  la sustancia de las decisiones.
• Puede tratarse de políticas simplemente
  simbólicas que tiene fuertes repercusiones
  financieras, personales o institucionales
  (sonrisa de mujer)
• Los programas son intentos de una búsqueda de
  soluciones operativas

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El ciclo político en Política Ambiental

• La ejecución administrativa (implementación)
• Esta fase describe el trabajo y la implementación
  de los programas.
• Es una de las fases más investigadas o
  reconocidas. Se refiere al cómo se implementa un
  determinado programa.
• Los resultados de las investigaciones dan paso a
  la evaluación por parte de los estamentos
  directivos.

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El ciclo político en Política Ambiental

• La valoración de los resultados (evaluación)
• Cuando el problema deja de existir ya no es
  necesario un programa
• En la política ambiental, es esta una regla.
• Es mucho más probable que determinados programas
  se cambien por otros a ser formulados nuevamente.
  
• Es también una regla o una fuerte tendencia el
  mantenerse en los problemas.

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El ciclo político en Política Ambiental

• La reformulación política y finalización
• En esta fase se decide la reformulación de los
  programas
• En base a la evaluación efectuada por los
  diversos actores
• En esta fase la burocracia permite en base a su
  propia evaluación la reformulación o la
  finalización de dichos programa.

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La Política Ambiental hoy

• La actual política ambiental está orientada
  preferentemente de forma reactiva a la defensa de
  los peligros y perjuicios más agudos y,
• Esta preocupación se relaciona sobre todo a los
  elementos propiamente ecológicos, que sufren daño
  ambiental (aire, agua, suelo etc.)

En fin una Política Ambiental reactiva
32
La Política Ambiental hoy
A este respecto la preocupación de la Política
Ambiental actualmente se subdivide en

• Protección sobre las emisiones (de ruidos, y de
  la limpieza del aire)
• La protección de las aguas
• La protección de los materiales peligrosos
• El evitar la producción de basura y su
  disposición final
• La protección de la naturaleza y el suelo
• Y en los países con energía atómica. La
  protección contra la radioactividad y la
  seguridad de los reactores nucleares

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La Política Ambiental hoy
En cambio una Política Ambiental Preventiva se
relaciona, por sobre todo

• Con el descubrir el porqué de los problemas
• Se preocupa de otros campos políticos incluso
  sobre cómo se genera la propia Política
  Ambiental.
• Se ocupa por ejemplo de cómo debe ser una
  correcta y justa política ambiental en las áreas
  de
• Una Política Ambiental de Transporte
• Una Política Ambiental de Energía
• Una Política Ambiental de los recursos
  naturales
• Una Política Ambiental de Producción Limpia
• Una Política Ambiental Agraria o
• Una Política Ambiental de Desarrollo Urbano.

34
La Política Ambiental hoy
En términos generales una Política Ambiental
Preventiva

• Debe llevar adelante un diagnóstico de los
  problemas ambientales
• Debe detallar las medidas técnicas en contra de
  dichos problemas
• Debe saber cuál es la relación con los
  mecanismos sociales que regularmente intervienen
  en ellos.
• Se debe fijar y estudiar los aspectos sociales
  de un cambio de orientación en la política
  ambiental
• Debe poder descubrir el cómo determinados
  problemas, se relacionan a determinados
  intereses, al poder y a la forma que toma la
  información.
• La política ambiental que no se preocupa de
  estas dimensiones de la problemática ambiental,
  permanece en principio ingenua y
• Permanece limitada sólo a dar solución a los
  problemas de forma reactiva y de la gestión de
  las crisis.

35
Los principios de la Política Ambiental
En política ambiental se han desarrollado, desde
los años 70, tres principios

• El Principio del Causante
• El Principio de la Cooperación y
• El Principio de la Prevención

36
Los principios de la Política Ambiental
El Principio del Causante
En la mayoría de los países es reconocido como el
principio según el cual, el causante de un daño
ambiental, debe pagar también sus costos
(polluter-pays principle o el principio de quien
contamina paga).
Sin embargo todavía existe una fuerte crítica
debido a que se hace necesario por los bienes
comunes, poner atención al llamado principio de
la compensación pública según el cual los costos
generales no están a veces debidamente cubiertos
por el causante.
37
Los principios de la Política Ambiental
El Principio de la Cooperación

• Este principio incluye a los más importantes
  actores sociales que conforman la sociedad
• Su inclusión está orientada a encontrar un
  acuerdo para la realización de objetivos
  políticos ambientales.
• Con este principio se intenta aprovechar al
  máximo los recursos de los propios actores
  políticos ambientales en pos de conseguir
  objetivos de mitigación o de prevención ambiental

38
Los principios de la Política Ambiental
El Principio de la Prevención

• Principio conocido como de la previsión
  ambiental.
• Principio ligado estrechamente a que el hombre
  debe abstener de realizar o llevar adelante
  eventos que merezca dudas,respecto de su relación
  con en ambiente.
• Su máxima sería Ante la duda abstente.

39
Los principios de la Política Ambiental
A propósito de los principios

• Los dos primeros principios cumplen su efecto
  sólo cuando en la práctica se conforma un
  determinado instrumentario (p.e. la
  internalización de los costos en impuestos o la
  cooperación en forma soluciones a las
  negociaciones entre algunos actores).

• Por último está claro, que en vista de
  conseguir el Principio de la Prevención, este
  debe ser a través de una política ambiental
  estratégica, elaborada en el sentido de una
  planificación preventiva de largo plazo.

40
Las estrategias de la Política Ambiental
Requerimientos

• La realización de programas de largo plazo
  supone poseer cierta capacidad estratégica.
• Capacidad estratégica significa disponer de una
  capacidad de gestión y de coordinación en el
  largo plazo.Ya que una planificación estratégica
  requiere dar solución a un complejo conjunto de
  problemas.

41
Las estrategias de la Política Ambiental
Restricciones

• Que hacemos cuando no disponemos de capacidad
  estratégica?
• En primera instancia se debe asegurar su
  posibilidad de realización y puesta en marcha.
• Esta falta de capacidad estratégica, podría
  revertirse a través de la aplicación de una
  estrategia de orientación múltiple
• Las partes pueden apelar a los principios
  generales (como los arriba mencionados) y de esta
  forma sustituir el manejo estratégico.

42
Las estrategias de la Política Ambiental
43
Las estrategias de la Política Ambiental
Sobre la Estrategia de mitigación o reparación

• Es la mera reparación de los daños ambientales
  conocidos o el logro de sus equilibrios
  compensatorios (indemnización por daños)
• El segundo nivel conforma la protección
  ambiental continua y las medidas de disposición
  final (end of pipe treatment)
• Una parte de los problemas aparece solucionada
  a través de la aplicación técnica ambiental
  continua

44
Las estrategias de la Política Ambiental
Sobre la Estrategia de la Prevención Una
Estrategia de Política Ambiental preventiva se
asienta principalmente en innovaciones que son
dirigidas y basadas en

• Una tecnología probada
• Una tecnología limpia
• Una tecnología de bajo impacto
• Una tecnología de bajo riesgo para el ambiente

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La valoración de las estrategias de la Política
Ambiental
Debemos realizarnos las siguientes preguntas

• La aplicación del programa político ha
  conducido efectivamente a lograr los efectos
  perseguidos? (Criterio de la Efectividad)
• Los efectos perseguidos están en alguna medida
  en relación con los costos empleados? (Criterio
  de Eficiencia)
• Repercuten las medidas políticas ambientales
  de forma tal que ningún grupo social participa?
  (Criterio de la Igualdad o de la Justicia)
• En que medida el programa de gestión se ha
  mostrado como políticamente realizable? (Criterio
  de la Realización Política)
• Las medidas introducidas pueden llegar a buen
  término, en vistas de sus efectos definitivos o
  pueden ser reducidas a una mera capacidad de
  control para la seguridad y la mejoría de la
  situación? (Criterio de la Finalidad política)
• Es sustentable el objetivo a lograr en vistas
  del proceso de crecimiento industrial y
  económico? (Criterio de Futuro)

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Los Instrumentos de la Política Ambiental
Se definen como
la totalidad de todas las medidas y
posibilidades de gestión de los actores políticos
ambientales para la concresión de los objetivos y
estrategias ambientales
47
Los Instrumentos de la Política Ambiental
Se dividen en los siguientes grupos como

• Instrumentos de Orden Jurídico
• Instrumentos de Planificación Ambiental
• Instrumentos Económicos
• Instrumentos Cooperativos
• Instrumentos Participativos
• Instrumentos Informativos

48
Los Instrumentos de la Política Ambiental
Grado de intensidad regulativa del estado
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Política Ambiental Preventiva
Una política ambiental preventiva depende
esencialmente de tres aspectos a considerar

• Obtener efectividad con las normativas,
  prohibiciones, y sanciones, en las áreas de
  peligro, y en las áreas que requieren standard
  medioambiental mínimo
• Como hacer más caro a los causantes los riesgos
  ambientales y
• Hacer más fuerte la posición de los afectados en
  los aspectos jurídicos, políticos y de
  información.

50
Los actores de la Política Ambiental
3 consideraciones generales

• La Política Ambiental no es un resultado sólo de
  los actos estatales, sino que es un resultado de
  la negociaciones entre los intereses estatales y
  todos los negociadores (actores) sociales.
• El análisis en Política Ambiental no puede
  renunciar a las influencias de los actores
  políticos ambientales.
• La influencia de los actores o de los grupos de
  actores se extiende por todas las fases de la
  negociación política.

51
Los actores de la Política Ambiental
La influencia de los actores relevantes. Algunos
criterios a considerar

• Los intereses de los actores participantes
• El poder y los recursos de negociación que se
  encuentran a su disposición para hacer prevalecer
  sus intereses así como,
• Las estructuras de las condiciones de su
  accionar. Las que pueden ser divididas en
  aspectos tales como
• La política institucional
• La información y el conocimiento y
• Los factores económicos

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Los actores de la Política Ambiental
Los intereses de los actores relevantes. Algunos
criterios

• Los intereses del causante
• Son los intereses en el mantenimiento de su
  propia capacidad de daño ambiental, con lo cual
  puede obtener alguna posibilidad de no hacerse
  cargo de los costos. Es su defensa en contra de
  la medidas tomadas por políticas ambientales.
• Los intereses de los afectados
• Se orientan por lo general a la reducción del
  daño ambiental. Por consiguiente se encuentran,
  básicamente en contra de los intereses del
  causante, ya sea en sus objetivos finales como
  primarios.
• Los intereses de los organismos de ayuda
• Están organizados para obtener de la superación
  de los problemas ambientales un posible
  utilización que puede ser económica, política,
  o incluso psicológica.

53
Los actores de la Política Ambiental
Los recursos a tener en cuenta en la
negociación. El siguiente listado da un vistazo a
los esenciales recursos para la negociación que
marcan decididamente el peso de los actores en
Política Ambiental.

• La capacidad financiera
• Los recursos humanos
• Las posibilidades de influir jurídicamente
• La competencia especializada (saber de expertos)
• Disponiblidad de información
• Capacidad de articulación
• El grado de organización
• La capacidad de conflicto
• La capacidad de asociación (relevantes
  asociados, lobbistas)
• Potencial de apoyo, de amenaza, canje (poder en
  el mercado, influencia en los electores,
  recaudación fiscal, peso y oferta del mercado
  laboral)
• Potencial de movilización pública (de los
  propios miembros y los indirectos sobre los
  medios de comunicación)

54
Los actores de la Política Ambiental
El Estado política y ambientalmente visto como
causante y parte de la solución
El Estado, en los países industrializados, se vió
forzado bajo la presión de los acontecimientos
ambientales, y tuvo que gestar de ahí su propia
Política Ambiental. En ciencia política se
reconoce este hecho como el modelo de la
iniciativa que viene de dentro (inside initiative
model)
En cambio en nuestro países nuestra Política se
ha gestado por requerimientos de la política
ambiental mundial. En ciencia política se
reconoce este hecho como el modelo de la
iniciativa que viene de fuera (outside initiative
model)
55
Los actores de la Política Ambiental
Los empresarios como actores de las políticas
ambientales

• Tienen las mismas contradicciones que el Estado
• Se diferencian según el ramo industrial
  (importadoras/exportadoras)
• Tratan de mantener autonomía en las
  negociaciones, en especial con el Estado
• Tendencia de empresarios ecológicos o de RSE

56
Los actores de la Política Ambiental
Las iniciativas ciudadanas

• Es un campo político muy bien visto en la
  percepción ciudadana,
• Han sido un importante factor en la generación
  de la política ambiental
• En Chile y en América Latina en general han
  estado asociadas al mundo que surge entre el
  Estado y el Mercado
• Se asocian al 3er sector y al apoyo técnico de
  las ONGs

57
Los actores de la Política Ambiental
El ciudadano como parte afectada de los problemas
Por regla general cada ciudadano participa como
afectado de los problemas ambientales (reducción
de su calidad de vida psíquica y física).
Pero también causante (comportamientos en el
consumo) de los mismos en el procesos políticos
ambientales
58
Los actores de la Política Ambiental
Existen encuestas sobre conciencia ambiental en
los ciudadanos que documentan

• Que la protección ambiental es vista como una de
  las tareas más importante del estado.
• Que existe una alta disposición para la
  superación de problemas ambientales como también
  para que las víctimas puedan presentar pruebas.
• Que existe una confusión entre los problemas
  ambientales comunicados (subjetivos) y los
  directos (objetivos), y que en su percepción se
  justifican por la gran influencia de los medios
  de comunicación.
• La estabilidad de las más relevantes
  regulaciones ambientales, sobre las sociales va
  más allá de las fronteras de los partidos
  políticos

59
Los actores de la Política Ambiental
Las ONGs, en Chile y A.L. podemos tipificarlas
según

• Aquellas que plantean posiciones tradicionales
• Organizaciones que esgrimen como concepto
  fundamental el apoliticismo
• Organizaciones que esgrimen como concepto
  fundamental el economicismo
• Organizaciones que esgrimen como concepto
  fundamental el intrumentalismo
• Organizaciones que esgrimen como concepto
  fundamental el tecnocratismo
• Organizaciones que esgrimen como concepto
  fundamental el contrapuntismo
• Organizaciones que esgrimen como concepto
  fundamental el ecologismo
• Aquellas que plantean posiciones y actitudes
  coyunturales
• Organizaciones que esgrimen como concepto
  fundamental el institucionalismo
• Organizaciones que esgrimen como concepto
  fundamental el juridicismo
• Organizaciones que esgrimen como concepto
  fundamental el privatismo
• Aquellas que plantean posiciones y actitudes
  futuras
• Organizaciones que esgrimen como concepto
  fundamental el mundialismo
• Organizaciones que esgrimen como concepto
  fundamental el oenegeismo
• Organizaciones que esgrimen como concepto
  fundamental el bilateralismo
• Organizaciones que esgrimen como concepto
  fundamental el sustentabilismo

60
La Política Ambiental y su desarrollo hoy
En general podemos clasificar en 4 fases su
actual desarrollo

• Fase antes de 1970 La industria trata
  relativamente autónoma los problemas ambientales
  en su esfera institucional
• Fase (1970-1982) El estado interviene bajo la
  presión de los intereses ambientales organizados
• Fase (1983-1992) La industria y el estado
  cooperan conjuntamente bajo la presión de los
  intereses ambientales
• Fase (1992-hoy) El estado, la industria y las
  organizaciones ambientales cooperan entre ellos
  en una relación triangular mutua, como cuarto
  grupo de actores actúan los empresarios y las
  organizaciones económicas con especial intereses
  en la protección ambiental de las industrias.
  (seguros, capitalistas verdes etc.)