Valutazione delle politiche pubbliche aa 20067 3 parte

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Valutazione delle politiche pubblicheaa 2006-73
parte
di Gloria Regonini
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La valutazione?laudit esterno?vantaggi dei
watchdogs del parlamento

• I vantaggi dei watchdogs del parlamento
• 4. Anche i parlamentari devono poter contare su
  uno staff interno altamente professionalizzato
• Sia lo staff di carriera, sia lo staff di nomina
  politica deve essere in grado di interloquire con
  i ricercatori dellagenzia
• v. Yale Law School Career Development Office,
  Working on Capitol Hill
• http//www.law.yale.edu/documents/pdf/CDO_Public/
  cdo-Capitol_Hill_public.pdf (CHAPTER 2, PERSONAL
  NARRATIVES)
• v. criteri rigorosi di selezione per i vari
  Congressional Fellowship Program
• v. norme etiche antinepotismo http//cha.house.gov
  /services/memberhandbook.htm28
• v. The almanac of the unelected staff of the
  U.S. Congress, BERNAN PRESS The profiles provide
  essential information about individual staff
  members, including the dozens of new members who
  have come from law firms, government agencies,
  and the private sector. Each profile contains
• Professional history and experience Current
  contact information
• Specific legislative contributions Education
  Expertise

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La valutazione?laudit esterno?vantaggi dei
watchdogs del parlamento
I vantaggi dei watchdogs del parlamento 5.
sostengono il circuito della valutazione Per
svilupparsi anche sul piano scientifico, la
valutazione ha bisogno del sostegno di una solida
rete Non solo i centri interni alle istituzioni
Nel legislativo Nellesecutivo Ma anche
centri esterni think tanks università centri
di ricerca associazioni professionali società di
consulenza private Centri istituzionali e centri
esterni hanno un comune interesse a sostenere le
pratiche valutative
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La valutazione?laudit esterno?vantaggi dei
watchdogs del parlamento?5. sostengono il
circuito della valutazione

• Negli Stati Uniti, anche lesecutivo ha un suo
  centro per la verifica delloperato
  dellamministrazione è lOffice of Management
  and Budget (OMB, http//www.whitehouse.gov/omb/
  ), istituito dalla stessa legge del 1921 che ha
  istituito il GAO.

http//www.whitehouse.gov/omb/organization/omb_ove
rview_slides.pdf
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La valutazione?laudit esterno?vantaggi dei
watchdogs del parlamento?5. sostengono il
circuito della valutazione
I centri di valutazione interna alle istituzioni
sono collegati da un rapporto di interdipendenza
con un altro tipo di soft institution la
comunità epistemica dei valutatori (Haas, 1992)
che opera in think tanks università centri di
ricerca associazioni scientifiche e
professionali società di consulenza private
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La valutazione?laudit esterno?vantaggi dei
watchdogs del parlamento?5. sostengono il
circuito della valutazione

• Le think tanks
• Think Tanks as Idea Factories
• http//www.ncpa.org/pub/special/20051220-sp.html?
  PHPSESSID2cb35ac3f9a5a7071c9167eecac4bafe
• v. NIRA's World Directory of Think Tanks (NWDTT),
  which provides a systematic introduction to the
  world's most prominent and innovative public
  policy research institutes, better known as think
  tanks. http//www.nira.go.jp/ice/nwdtt/2005/index
  .html
• Come si può vedere scorrendo la lista, la maggior
  parte di questi centri si trovano in USA e UK.
• Tra i più famosi,
• The Brookings Institution URLhttp//www.brooki
  ngs.edu
• Cato Institute URLhttp//www.cato.org
• The Heritage Foundation URLhttp//www.heritage
  .org
• National Center for Policy Analysis (NCPA)
  URLhttp//www.ncpa.org
• The RAND Corporation (RAND) URLhttp//www.rand
  .org
• Urban Institute http//www.urban.org/about/inde
  x.cfm

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La valutazione?laudit esterno?vantaggi dei
watchdogs del parlamento?5. sostengono il
circuito della valutazione
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La valutazione?laudit esterno?vantaggi dei
watchdogs del parlamento?5. sostengono il
circuito della valutazione
http//www.brookings.edu/scholars/arivlin.htm Ms.
Rivlin received a Ph.D. in economics from
Radcliffe College (Harvard University) in 1958.
Ms. Rivlin has been President of the American
Economic Association and chaired the Commission
on Budget and Financial Priorities of the
District of Columbia. She was founding Director
of the Congressional Budget Office, and served in
that post from 1975 to 1983. She was Director of
the Economic Studies Program at the Brookings
Institution from 1983 to 1987 and was a Senior
Fellow in that program from 1987 to 1993. Ms.
Rivlin also served as Assistant Secretary for
Planning and Evaluation in the U.S. Department of
Health, Education, and Welfare. In 1983 she was
awarded a MacArthur Foundation Prize fellowship,
and she has been a visiting Professor at the
Kennedy School of Government at Harvard
University. She has served on the Boards of
Directors of Union Carbide Corporation and Unisys
Corporation, and was Chair of the Governing
Council of the Wilderness Society. From 1992 to
1993, she was First Professor of Public Policy at
George Mason University. She was Director of OMB
by President Bill Clinton. Ms. Rivlin's most
recent book, Reviving the American Dream the
Economy, the States, and the Federal Government,
was published by the Brookings Institution in
1992. She is also the author of Systematic
Thinking for Social Action (1971) and The Role of
the Federal Government in Financing Higher
Education (1961), and coauthor or editor of
numerous Brookings books on budget, tax, health
care, and related public policy issues. Ms.
Rivlin wrote a regular column for the Los Angeles
Times, served on the editorial board of The
Washington Post, and has been a frequent
contributor to many other newspapers, magazines,
and journals.
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La valutazione?laudit esterno?vantaggi dei
watchdogs del parlamento?5. sostengono il
circuito della valutazione

• William A. Niskanen
• Chairman
• William A. Niskanen has been chairman of the Cato
  Institute since 1985, following service as a
  member and acting chairman of President Reagan's
  Council of Economic Advisers. Niskanen has served
  as director of economics at the Ford Motor
  Company, professor of economics at the University
  of California at Berkeley and Los Angeles,
  assistant director of the federal Office of
  Management and Budget, a defense analyst at the
  Rand Corporation, the director of special studies
  in the Office of the Secretary of Defense, and
  the director of the Program Analysis division at
  the Institute of Defense Analysis. He has written
  on many public policy issues including corporate
  governance, defense, federal budget policy,
  regulation, Social Security, taxes, and trade.
  Niskanen's 1971 book Bureaucracy and
  Representative Government is considered a
  classic, and his 1994 book Bureaucracy and Public
  Economics puts forward the first formal economic
  theory of the behavior of bureaucracies. His most
  recent book is After Enron the Lessons for
  Public Policy. Niskanen holds a B.A. from Harvard
  and a Ph.D. in economics from the University of
  Chicago. The University of Chicago recently
  honored him with a lifetime professional service
  award
• http//www.cato.org/people/niskanen.html

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La valutazione?laudit esterno?vantaggi dei
watchdogs del parlamento

• I vantaggi dei watchdogs del parlamento
• 6. Contribuiscono allo sviluppo della
  partecipazione civica
• Associazioni civiche che si basano sulloperato
  dei watchdogs, e a loro volta li controllano
• Congress.org http//www.congress.org/congressorg/i
  nfo/about.tt
• OMB Watch http//www.ombwatch.org
• Open the Congressional Research Service (CRS)
  http//www.opencrs.com
• Project on Government Oversight . (POGO)
  http//pogo.org/index.html
• Common Cause http//www.commoncause.org
• Government Accountability Program
  http//www.whistleblower.org/template/index.cfm
• OpenTheGovernment.org http//openthegovernment.org
  
• The Annenberg Political Fact Check
  http//www.factcheck.org/miscreports70.html
• Kettering Foundation http//www.kettering.org/Who_
  We_Are/who_we_are.html

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La valutazione?laudit esterno?vantaggi dei
watchdogs del parlamento

• I vantaggi dei watchdogs del parlamento
• 7. alimentano il mercato dellinformazione
  istituzionale
• v. florido mercato delle Congressional Staff
  Directory
• LexisNexis http//support.lexis-nexis.com/lexisco
  m/record.asp?ArticleIDlexiscom_congress_staff_dir
  ectory
• Congressional Quarterly's CQ Press
  http//www.cqpress.com/professional/professionals.
  html
• The almanac of the unelected staff of the U.S.
  Congress, BERNAN PRESS, http//www.bernanpress.com
  /FullPress.aspx?ID52
• Congressional Directory 2007 http//www.thecapitol
  .net/Publications/congdirectory.html
• v. mercato dei corsi di formazione
• Strategies for Working with Congress and Its
  Staff http//www.thecapitol.net/PublicPrograms/swc
  s.html

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La valutazione? non solo accountability
Esigenza di maggiore accountability democratica
(se gli uomini fossero angeli..)
Valutazione delle politiche pubbliche
the experimenting society, the knovledge
society.. la valutazione per lapprendimento
val. efficacia test clinici..
val. prestazioni professionali..
Diffusione della evidence based evaluation nei
diversi campi di attività
val. prestazioni scolastiche..
val. efficienza economica..
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La valutazione?laudit esterno

• Lequivoco italiano il ruolo della Corte dei
  Conti
• GAO, NAO, OAG, ANAO.. sono nate con il compito di
  certificare i conti pubblici per conto del
  Parlamento. Questa loro originaria funzione le
  accomuna alla grande famiglia delle Istituzioni
  Superiori di Controllo (Supreme Audit
  Institutions SAI), a cui appartengono anche le
  Corti dei Conti di paesi dellEuropa continentale
  quali Italia, Francia, Spagna, Belgio,
  Portogallo1. Pertanto, queste istituzioni
  siedono fianco a fianco in organismi
  internazionali che si sono dati come missione una
  standardizzazione dei criteri e delle procedure
  per limplementazione dei controlli.
• La principale umbrella organization delle
  Istituzioni superiori di controllo è
  lINT.O.S.A.I, la International Organisation of
  Supreme Audit Institutions, che raggruppa le SAI
  di tutti i paesi che aderiscono allONU. A
  partire dagli anni 90, soprattutto per
  iniziativa dei paesi del Commonwealth, l
  INT.O.S.A.I ha preso atto del fatto che in molte
  nazioni i Comptroller and Auditor General avevano
  visto estendere il mandato ricevuto dai loro
  parlamenti dallaudit finanziario alle
  valutazioni sulle performances delle
  amministrazioni. 1 Per una descrizione nelle
  norme che nei vari paesi regolano lattività
  delle SAI, v. http//www.intosaiitaudit.org/mandat
  es/writeups/index.htm

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La valutazione?laudit esterno

• Lequivoco italiano il ruolo della Corte dei
  Conti
• Il dettato costituzionale assegna alla Corte le
  classiche funzioni riservate a questo tipo di
  istituzioni
• Art. 100 (..) La Corte dei conti esercita il
  controllo preventivo di legittimità sugli atti
  del Governo, e anche quello successivo sulla
  gestione del bilancio dello Stato. Partecipa, nei
  casi e nelle forme stabiliti dalla legge, al
  controllo sulla gestione finanziaria degli enti a
  cui lo Stato contribuisce in via ordinaria.
  Riferisce direttamente alle Camere sul risultato
  del riscontro eseguito.
• Ma alcune leggi e sentenze negli anni 90 hanno
  allargato queste originarie funzioni.
• La Legge 14 gennaio 1994 n. 20, allart. 3
  stabilisce che la Corte dei Conti accerta, anche
  in base all'esito di altri controlli, la
  rispondenza dei risultati dell'attività
  amministrativa agli obiettivi stabiliti dalla
  legge, valutando comparativamente costi, modi e
  tempi dello svolgimento dell'azione
  amministrativa.
• La sentenza della Corte Costituzionale n. 29 del
  1995 conferma la legge appena citata anche per la
  parte che assegna alla Corte dei Conti il compito
  di esercitare il controllo sulla gestione di
  Comuni, Province, Città metropolitane e Regioni.
  La motivazione richiama lesigenza di
  verificare, ai fini della valutazione del
  conseguimento dei risultati, se le procedure e i
  mezzi utilizzati, esaminati in comparazione con
  quelli apprestati in situazioni omogenee, siano
  stati frutto di scelte ottimali dal punto di
  vista dei costi economici, della speditezza
  dell'esecuzione e dell'efficienza organizzativa,
  nonché dell'efficacia dal punto di vista dei
  risultati.
• La Legge 5 giugno 2003 n. 131 afferma Le
  sezioni regionali di controllo della Corte dei
  conti verificano, nel rispetto della natura
  collaborativa del controllo sulla gestione, il
  perseguimento degli obiettivi posti dalle leggi
  statali o regionali di principio e di programma
  (..) e riferiscono sugli esiti delle verifiche
  esclusivamente ai consigli degli enti controllati
  (..). Per la determinazione dei parametri di
  gestione relativa al controllo interno, la Corte
  dei conti si avvale anche degli studi condotti in
  materia dal Ministero dell'interno (art.7).

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La valutazione?laudit esterno

• Lequivoco italiano il ruolo della Corte dei
  Conti
• Il perseguimento degli obiettivi di queste norme
  è quanto mai improbabile. Del resto, la stessa
  Corte ha in più occasioni ammesso di avere forti
  carenze per quanto riguarda le competenze di tipo
  non giuridico, le strutture e le tecnologie.
• E quando il legislatore cerca di compensare
  queste carenze, rivela una mappatura piuttosto
  arretrata delle discipline che studiano loutcome
  delle amministrazioni pubbliche
• La legge n. 127, la cosiddetta Bassanini 2,
  prevede che il 20 per cento dei posti vada
  riservato ai laureati di scienze economiche,
  statistiche ed attuariali.
• La legge La Loggia (Legge 5 giugno 2003 n. 131,
  art. 7) prevede che le sezioni regionali di
  controllo della Corte dei conti possono essere
  integrate da due componenti, scelti tra persone
  che, per gli studi compiuti e le esperienze
  professionali acquisite, sono particolarmente
  esperte nelle materie aziendalistiche,
  economiche, finanziarie, giuridiche e contabili.

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La valutazione?laudit esterno?lequivoco italiano

• Problemi
• parlare di risultati senza fare riferimento a
  programmi, progetti, politiche, ma facendo
  riferimento a leggi, sia pure di principio o di
  programma, è difficile.
• Anche quando il nome delle deliberazioni riporta
  letichetta Programma, come nel caso dei
  Programmi regionali di sviluppo, questi documenti
  sono solo una alberatura delle aree di
  competenza, con associate generiche espressioni
  di buona volontà promuovere, valorizzare,
  razionalizzare...
• cfr Per il bene dellItalia. LALBERO DEL
  PROGRAMMA http//www.governo.it/Governoinforma/doc
  umenti_ministeri/attuazione_programma/albero_progr
  amma.pdf
• Identificare limpegno, lobiettivo, rispetto al
  quale confrontare la bontà dei risultati è il
  punto cruciale del performance audit. Il concetto
  di efficacia vincola ad una stessa sorte la
  qualità della valutazione delloutcome e quella
  della formulazione del commitment iniziale.

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La valutazione?laudit esterno?lequivoco italiano

• Problemi
• 2. Le norme italiane assegnano alla Corte dei
  Conti non la responsabilità dello svolgimento di
  un audit esterno allesecutivo e da esso
  indipendente, ma il ruolo di notaio di un audit
  interno, funzionale (nella migliore delle
  ipotesi) al miglioramento della gestione
  manageriale dei diversi comparti
  dellamministrazione. Se a questo si aggiunge il
  fatto che le carenze di personale rendono in
  molti casi il controllore dipendente dalla
  benevolenza del controllato, il rischio che anche
  la funzione notarile ne esca sminuita è
  tuttaltro che remoto.
• 3. Il fatto che i destinatari dei referti della
  Corte siano il parlamento o le assemblee elettive
  ha ben poco a che vedere con le funzioni di
  watchdog dei legislativi. Nel caso italiano,
  questi ultimi non hanno alcun ruolo nella
  determinazione dei criteri e delle priorità
  dellaudit, ma ne sono solo i passivi
  destinatati. Infatti la sorte di questi
  documenti, una volta trasmessi al parlamento e ai
  Consigli regionali, in genere in forma cartacea,
  è in larga misura oscura

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La valutazione?laudit esterno?lequivoco italiano

• Problemi
• 4. Se agli occhi di un giurista la regolazione
  dellaudit attraverso lo strumento della legge
  gli conferisce più autorevolezza, di fatto invece
  questa scelta finisce con il minare persino
  lefficacia del controllo interno alla macchina
  amministrativa.
• Quando i principi del management escono sulla
  Gazzetta Ufficiale, anziché acquistare forza, la
  perdono, perché questo medium sollecita una
  lettura del tipo obbligo/sanzione.
• Una volta messo per iscritto in leggi e sentenze
  che gli esiti dei controlli di gestione non hanno
  alcuna diretta incidenza sull'efficacia giuridica
  dei singoli atti, ma mirano allautocorrezione,
  in uno spirito di collaborazione, ecc, ecc., dei
  referti della Corte non importa più granché, né
  ai politici, né ai funzionari.

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La valutazione?laudit esterno

• Esperimenti interessanti
• LItalia è un chiaro esempio dei problemi che
  sorgono quando le Corti dei Conti, nate con
  lobiettivo di garantire il controllo formale sui
  conti pubblici, cercano di evolvere inglobando la
  performance evaluation.
• Per individuare i casi più vivaci in questo
  secondo tipo di audit, conviene abbandonare il
  livello nazionale, gravato dal peso di percorsi
  avviati nellottocento con lobiettivo di
  sottrarre discrezionalità al sovrano (o, nel caso
  americano, al presidente) nelluso del denaro
  pubblico, per concentrarsi invece sui livelli
  sub-nazionali, dove negli ultimi decenni i
  processi di reinvenzione istituzionale sono stati
  più dinamici.

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La valutazione?laudit esterno?esperimenti
interessanti? il livello sub-nazionale

• I parlamenti degli stati americani
• A partire dalla fine degli anni 70, anche per
  effetto di una riduzione dei programmi pubblici
  finanziati e gestiti a livello federale, gli
  stati hanno visto crescere le loro responsabilità
  in importanti settori, quali le politiche per la
  sicurezza sociale, la sanità, listruzione, la
  riqualificazione dei lavoratori a rischio di
  disoccupazione.
• In molti stati, questo processo si è concluso con
  un rafforzamento dei legislativi. Tra gli
  strumenti utilizzati per raggiungere questo
  obiettivo, figura la creazione di istituti in
  genere aggregati sotto letichetta di Legislative
  Program Evaluation Offices (LPEO).
• E qui, finalmente, non si trova più un lessico
  fatto di controlli, Corti, referti, ma si
  vede come le istituzioni provano - e talvolta
  riescono - a utilizzare la valutazione per
  migliorare i risultati del policy making e per
  renderlo più trasparente agli occhi di cittadini.

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La valutazione?laudit esterno?esperimenti
interessanti? il livello sub-nazionale

• Funzioni dei Legislative Program Evaluation
  Offices degli Stati americani

22
La valutazione?laudit esterno?esperimenti
interessanti? il livello sub-nazionale

• I Legislative Program Evaluation Offices degli
  Stati americani
• Tra gli esempi più interessanti, v. Office of
  Program Policy Analysis and Government
  Accountability (OPPAGA) della Florida
• Performance audits and policy reviews of state
  government programs
• Research and technical assistance to
  legislators and legislative committees
• Follow-up reviews that assess whether agencies
  have resolved problems identified in earlier
  studies
• The Florida Government Accountability Report
  (FGAR), an electronic encyclopedia containing
  descriptive and evaluative information on all
  major state programs http//www.oppaga.state.fl.us
  /government/
• The Florida Monitor Weekly, a weekly electronic
  newsletter of policy research of interest to
  Florida policymakers
• Technical assistance and reviews of agency
  performance-based program budgeting (PB2)
  accountability systems
• Reviews of Florida school districts
• http//www.oppaga.state.fl.us/whatwedo.html

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La valutazione?laudit esterno?esperimenti
interessanti? il livello sub-nazionale

• Anche in Italia, è a livello regionale che sono
  stati fatti gli esperimenti più interessanti.
• In Lombardia, in Toscana, in Veneto, i progetti
  sono stati avviati per iniziativa dello staff
  tecnico che assiste i Consigli, con la
  collaborazione di alcuni esperti provenienti
  dalle università.
• Da questa collaborazione è nato il progetto
  CAPIRe (Controllo delle Assemblee sulle Politiche
  e gli Interventi Regionali), che segna un netto
  distacco da obiettivi quali il miglioramento del
  drafting e la semplificazione degli atti
  normativi, per proporsi come un laboratorio di
  idee e di riflessioni comuni circa la reale
  possibilità di introdurre, all'interno delle
  assemblee regionali, l'utilizzo di nuovi
  strumenti di controllo e valutazione delle
  politiche http//www.capire.org/missione/default.
  asp
• CAPIRe nasceva con tre obiettivi
• linserimento negli Statuti regionali di precisi
  riferimenti ai poteri del Consiglio in termini di
  controllo sullattuazione delle leggi e di
  valutazione degli effetti delle politiche
• l'introduzione di clausole valutative nella
  legislazione regionale
• la creazione di strutture interne ai Consigli a
  supporto della valutazione e del controllo

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La valutazione?laudit esterno?esperimenti
interessanti? il livello sub-nazionale

• Italia Progetto CAPIRe
• 1 obiettivo linserimento negli Statuti
  regionali di precisi riferimenti ai poteri del
  Consiglio in termini di controllo sullattuazione
  delle leggi e di valutazione degli effetti delle
  politiche
• Lobiettivo è stato raggiunto in importanti
  regioni, quali Campania, Emilia-Romagna,
  Piemonte, Toscana, Umbria.
• v. Come i nuovi statuti regionali parlano di
  controllo (e valutazione), in Note per CAPIRe,
  n. 5, marzo 2004, http//www.capire.org/_documents
  /20040318110118-1.pdf.
• V. anche Censis, I consigli regionali rinnovati
  attori della rappresentanza sociale. Ridefinire
  le funzioni di indirizzo e controllo, (Convegno
  Perugia, 17 luglio 2001), http//www.consiglio.mar
  che.it/statuto/17-07-01.pdf
• Ha giocato a favore del successo il fatto che i
  Consigli regionali stessi sono alla ricerca di
  unidentità, dopo lapprovazione della legge
  costituzionale 1/1999, che ha sensibilmente
  ridotto il loro potere di condizionare lattività
  delle giunte.
• Così, agli estensori dei nuovi statuti, la
  valutazione dei risultati è apparsa come
  unopportunità per recuperare nella fase del
  controllo il potere perduto nella fase del
  disegno dei provvedimenti.

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La valutazione?laudit esterno?esperimenti
interessanti? il livello sub-nazionale

• Italia Progetto CAPIRe
• 2 obiettivo l'introduzione di clausole
  valutative nella legislazione regionale
• Clausole valutative espliciti riferimenti a
  concreti parametri in termini di outcome e di
  impatto attesi.
• Anche in questo caso, il numero delle regioni che
  aggiungono queste clausole è in continuo aumento
  http//www.capire.org/attivita/clausole_valutative
  /default.asp
• Leffetto immediato è, per così dire, pedagogico
  i proponenti sono indotti a esplicitare gli
  obiettivi in modo da rendere il loro progetto
  falsificabile, in senso popperiano.
• Nel medio periodo, questo strumento può rendere
  più puntuali e penetranti le funzioni di
  oversight dei consigli, che oggi sono destinatari
  passivi di decine di verbose relazioni sullo
  stato di attuazione dei diversi provvedimenti.

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La valutazione?laudit esterno?esperimenti
interessanti? il livello sub-nazionale

• Italia Progetto CAPIRe
• 3 obiettivo la creazione di strutture interne ai
  Consigli a supporto della valutazione e del
  controllo
• Qui sorgono i problemi maggiori, soprattutto per
  quanto riguarda la disponibilità di risorse umane
  adeguate per numero e per qualificazione.
• v. http//www.capire.org/eventi/
• http//www.capire.org/news/capire070126.pdf
• E chiaro infatti che, al crescere delle clausole
  valutative, cresce anche il lavoro per la loro
  verifica. E lamministrazione italiana non ha
  competenze nel settore delle scienze sociali.
• Inoltre, il ruolo del valutatore richiede un
  orientamento al risultato che non è certo la
  caratteristica ambientale dominante in molti
  uffici pubblici, anche regionali.