Diapositive 1

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Olivier Costa 2009 o.costa_at_sciencespobordeaux.fr
Le système décisionnel de lUnion
européenne POLI D 409
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INTRODUCTIONA. LUnion européenne entre régime
international et régime politique

• paradoxe  lUnion européenne (UE) est peu
  présente dans les espaces publics nationaux mais
  simpose comme une réalité incontournable
• lattitude des citoyens et des responsables
  politiques vis-à-vis de lUE est ambiguë  ils
  admettent que lintégration européenne est un
  succès mais sont très critiques à son encontre,
  pour les raisons les plus diverses
• lUE, construction économique, peine à développer
  son action dans des domaines plus régaliens et à
  affirmer sa dimension politique
• lUE apparaît aussi comme le principal vecteur du
  changement, surtout dans ce quil a de plus
  contestable.
• les responsables nationaux cultivent font de lUE
  un bouc émissaire commode

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• Cette situation nest pas étonnante 
• il faut souligner la faible capacité structurelle
  de lUE à apporter des satisfactions aux
  citoyens 
• lUE est avant tout un Etat régulateur, pas un
  Etat providence
• ses capacités de redistribution sont limitées à
  quelques secteurs
• son budget na rien de commun avec celui dun
  Etat fédéral
• la puissance des institutions de lUE contraste
  avec lopacité du système et le caractère anonyme
  des acteurs institutionnels
• les citoyens ne comprennent pas le fonctionnement
  de lUE et ignorent lidentité des décideurs
  européens
• les médias évoquent peu lUE
• les  nouveaux médias  (sites Internet,
  blogs...) diffusent le plus souvent une
  information très orientée, à charge ou à décharge.

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• Les inquiétudes des citoyens à lendroit de
  lUnion doivent être considérées comme légitimes,
  même si elles reposent en partie sur des
  considérations irrationnelles.
• Il faut éviter dy voir uniquement de
  lobscurantisme, de lincompétence ou du
  scepticisme  stigmatiser  lignorance du
  peuple , cest remettre en cause la démocratie.
• Il faut au contraire comprendre ce rejet, en
  tirer des conséquences analytiques à quatre
  niveaux 
• la possibilité dopérer une intégration politique
  à léchelle supranationale
• la manière dont le système politique de lUE
  fonctionne
• la communication de lUE et sur lUE
• les politiques qui sont menées et les choix qui
  sont faits.
• Lanalyse politologique de lUE doit comprendre
  les réticences quelle suscite et non les
  dénoncer. Il faut en souligner la complexité.

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• LUE rencontre des difficultés particulières dans
  sa légitimation 
• Il sagit dune nouvelle forme politique qui ne
  correspond pas aux canons du parlementarisme 
• Pas de séparation claire des pouvoirs
• Pas de chaînes de responsabilité
• Pas de constitution fixe/écrite
• Pas de peuple
• Pas de nation
• Pas de frontières stables
• LUE concentre aussi les critiques qui
  sexpriment à lendroit du pouvoir politique dans
  le cadre national  centralisation excessive,
  élitisme, manque de transparence, corruption
• LUE est aussi critiquée parce quelle remet en
  cause le cadre habituel de laction politique et
  de la légitimité  lEtat souverain.
  Lintégration européenne (comme la globalisation)
  remet en cause un schéma qui fonde historiquement
  la liberté et la démocratie.

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• La souveraineté des Etats ne saccommode
  traditionnellement que de trois formes
  dorganisation au niveau international 
• lorganisation internationale classique 
• la confédération 
• la fédération 
• LUE est de fait une autre approche  un système
  politique né sans théorie préalable et pour
  lequel il est difficile dénoncer un modèle clair
  a posteriori.
• LUE cultive les ambiguïtés quant au détenteur du
  pouvoir, à la localisation de la souveraineté et
  aux rapports entre les citoyens et les
  institutions.
• Les modalités de décision sont multiples, tantôt
  fédérales, tantôt confédérales, tantôt
  intergouvernementales.
• Cette situation explique les fortes divergences
  qui existent dans le milieu scientifique au sujet
  de la nature de lUnion.

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• Comment lexpliquer? LUE est le produit de
  lintégration dEtats nations anciens et
  puissants, dotés dune forte identité nationale
  et désireux de préserver leur souveraineté. Les
  Etats ne se sont pas dissous dans lUE et nont
  pas été privés de leurs compétences, de leur
  autonomie, de leur souveraineté.
• De ce fait
• larchitecture et lhistoire de lUE sont
  largement déterminées par le respect de la
  souveraineté des Etats et la pondération de leur
  influence respective au sein des différentes
  institutions (Conseil, Conseil européen,
  Commission, PE, Comité des régions).
• lhistoire de lintégration européenne se
  caractérise par lattention très grande portée à
  la question de la répartition des compétences
  entre les niveaux national et européen de
  gouvernement.
• Ces deux caractéristiques expliquent, en partie,
  la complexité du système institutionnel de lUE,
  les difficultés de sa réforme et la multiplicité
  et la lourdeur des procédures décisionnelles.

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• LUE peut donc être vue alternativement 
• comme une organisation internationale en charge
  dun marché unique, complété par quelques
  politiques embryonnaires et facultatives 
• comme une entité politique quasi-fédérale, dotée
  de valeurs et dobjectifs, ayant vocation à agir
  sur la scène internationale.
• La thèse réaliste est convaincante lorsque lon
  se penche sur les raisons pour lesquelles les
  Etats-membres ont accepté de participer à ce
  projet et de lapprofondir sans cesse. Attention
  à la belle histoire des Pères fondateurs.
• Mais il faut aussi admettre que des ambitions
  initiales, dynamiques internes, événements
  extérieurs et hasards de lhistoire ont fait de
  lintégration européenne davantage quun régime
  international destiné à servir les intérêts des
  Etats membres.
• Un  supplément dâme  de lUnion sexprime à
  trois titres au moins 
• lattachement de lUE à des objectifs et valeurs
  tels que la démocratie, les droits de lhomme, la
  justice sociale, le développement durable
• la montée en puissance dinstitutions
  indépendantes telles que la Commission, le PE, la
  CJCE, la BCE... qui échappent au contrôle des
  Etats membres
• linstitution par le traité de Maastricht dune
  citoyenneté européenne, la reconnaissance du rôle
  des partis politiques européens, lintroduction
  par le traité de Lisbonne de la procédure
  dinitiative populaire, lexistence dun embryon
  despace public européen.

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• LUE se situe donc entre un  régime  au sens de
  la théorie des relations internationales et un
   régime  au sens de la politique comparée 
• régime international ensemble de normes,
  dinstitutions et de politiques communes
  permettant à des Etats de gérer plus efficacement
  des problèmes spécifiques de manière commune que
  séparée (voir A. Moravcsik).
• un régime politique forme de gouvernement dun
  Etat (voir P. Magnette, S. Hix).
• LUE est donc le produit dune double inspiration
  utilitariste et idéaliste, internationale et
  étatique, qui marque sa structure
  institutionnelle, ses modes de décisions et
  conditionne les interprétations que lon peut en
  donner.
• Cette situation suscite des conflits
  dinterprétation très forts, probablement uniques
  en science politique.

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• B. Considérations méthodologiques préliminaires 
  trois écueils à éviter
• B.1. Lapproche téléologique
• Lintégration européenne nest pas un processus
  dont la fin est connue et claire ou était connue
  des Pères fondateurs.
• Il faut insister sur les divergences très fortes
  qui existent à ce sujet et ont toujours existé.
• Il faut souligner aussi limpact de lhistoire,
  du contexte géopolitique, économique et social
  (au niveau national, européen et international)
  sur la construction européenne, faite de crises,
  de sursauts et dévolutions imprévues.
• Il ne faut pas présenter a posteriori
  lintégration européenne comme un processus
  linéaire et rectiligne. Même sil y a eu une
  validation constante de lacquis communautaire
  (CJCE, aggiornamento lors des révisions des
  traités) lUnion nest pas à labri dune
  stagnation, dune régression ou dun éclatement.
• Il faut éviter de tout interpréter à laune dune
  perspective fédérale qui nest pas inévitable.

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• B.2. Lillusion de neutralité partisane
• Lintégration européenne sappréhende mal à
  laide du clivage traditionnel entre gauche et
  droite.
• Attention au risque de se croire neutre et
  objectif parce que lon nentre pas dans ce
  clivage, mais dêtre très subjectif en prenant
  position pour ou contre lintégration européenne.
  
• B.3. Le problème du comparatisme
• LUnion nest ni un Etat fédéral, ni une
  organisation internationale. Il faut donc éviter
  deux positions extrêmes, également critiquables 
  
• linvocation stérile du caractère sui
  generis ( seule de son espèce ) de lUnion,
  quon ne pourrait comparer à rien.
• le recours à des comparaisons indues, qui amènent
  à des conclusions erronées.

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• C. Comment étudier lUE ?
• Les principaux spécialistes de lUnion ont livré
  des lectures très contrastées du rejet du TCE 
  leurs points de vue divergent sur le degré de
  stabilité de lUE, sur sa capacité à affronter
  durablement la situation actuelle, sur
  lexistence dun déficit démocratique ou encore
  sur lopportunité dune politisation de lUE.
• Les auteurs sont confrontés à trois difficultés
  principales 
• labsence de modèle a priori lors de la création
  des Communautés,
• la nécessité de trouver un compromis entre les
  différentes visions nationales des politiques à
  intégrer et des méthodes à utiliser
• le flou volontairement entretenu autour des
  objectifs et moyens de lintégration européenne
• LEurope est à la fois un objectif, une
  réalisation et un moyen. LUE est le résultat
  dune partie de poker menteur.
• Les indéterminations initiales, ajoutées aux
  évolutions contrastées du processus
  dintégration, ont suscité dès les années 1960
  des interprétations très divergentes de
  lexpérience communautaire.

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• Après cinquante ans de recherches, les modèles et
  les approches les plus variées continuent davoir
  cours, sans quun consensus se soit dégagé pour
  faire franchir une nouvelle étape à la recherche.
  
• Quelques approches
• L'approche fédéraliste
• Le fonctionnalisme
• Le transactionalisme
• Le néofonctionnalisme
• Le réalisme
• L'intergouvernementalisme et ses variantes
• Les néo-institutionnalismes
• Le constructivisme
• La gouvernance multiniveaux

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• Les différents écoles de pensée apportent
  aujourdhui encore des réponses très contrastées
  aux questions les plus simples 
• pourquoi y a-t-il eu intégration européenne ?
• pourquoi se poursuit-elle ?
• lintégration européenne renforce-t-elle ou
  affaiblit-elle les Etats membres ?
• si elle les affaiblit, pourquoi les Etats y
  participent-ils ?
• qui contrôle le processus dintégration ?
• qui détient lautorité et la souveraineté en
  Europe ?
• y a-t-il un déficit démocratique dans lUnion ?
• si oui, comment y répondre ?
• I. Il faut spécifier le niveau de lecture de
  lUnion que lon propose
• 5 niveaux danalyse coexistent et
  sinterpénètrent dans la littérature, les auteurs
  tendant à opérer des  sauts  de niveau.
• Les théories de lintégration 
• Les théories du système politique de lUnion 
• Les théories du régime politique de lUnion 
• Les modalités du policy making dans lUnion 
• Les postures épistémologique

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• II. Il faut clarifier le rapport à la norme et au
  temps
• Les études européennes se singularisent depuis
  lorigine par lengagement marqué dune partie
  des chercheurs, soit dans la promotion (ou, plus
  récemment, la contestation) de lintégration
  européenne, soit dans des activités de conseil
  aux institutions.
• Nombre de travaux font donc cohabiter des
  considérations analytiques, normatives,
  prescriptives et prédictives.
• Il est souvent difficile de savoir si lauteur
  décrit ce qui est, ce qui pourrait être, ce qui
  devrait être ou ce qui va être.
• Les théories, modèles destinés à mieux
  appréhender le réel, se muent en conceptions
  normatives de lintégration, conçues pour
  orienter laction des acteurs, ou en instruments
  de prédiction de ses évolutions.
• Il faut aussi compter avec limpact des contacts
  entre praticiens et scientifiques. Les praticiens
  interviennent largement dans le champ des études
  européennes et les institutions de lUnion font
  largement appel aux scientifiques pour éclairer
  leur action. Les auteurs sont de ce fait parfois
  pris par un fantasme à la Frankenstein  ils
  rêvent de forger lUE à leur idée.
• Il faut enfin souligner les contraintes liées à
  la carrière des chercheurs, qui les poussent à
  privilégier certains objets de recherche, en
  fonction des exigences des revues et des éditeurs
  ou des financements disponibles ou à développer à
  tout prix leur propre théorie ou paradigme.

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• I. LES ETAPES DE LA CONSTRUCTION EUROPEENNE
• A. Les motivations de lintégration européenne 
  retour sur une idée ancienne
• Comprendre larchitecture institutionnelle de
  lUnion et les débats sur sa réforme implique de
  se pencher en premier lieu sur les motivations de
  lintégration européenne.
• Si lon prend les traités CECA et CEE, on peut
  dégager trois motivations principales
• A.1. Assurer la paix en Europe
• Pour éviter le déclenchement de nouveaux conflits
  entre les anciens belligérants, on veut 
• les priver des moyens de faire la guerre (mise en
  commun du charbon et de lacier, puis du
  nucléaire civil)
• les intégrer dans une structure qui va favoriser
  à la fois la coopération des élites et la vie en
  commun des peuples.
• A.2. Favoriser la reconstruction et le
  développement économique
• Ici, linspiration est double 
• la méthode française du plan  elle va prévaloir
  pour la politique agricole commune notamment, en
  raison de la nécessité dassurer rapidement
  lautosuffisance alimentaire de la Communauté
  européenne.
• le libéralisme anglo-saxon  il va prévaloir pour
  le marché intérieur.

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• A.3. Finaliser lobjectif ancien dintégration
  européenne
• Lobjectif dintégration européenne (lEurope
  pour lEurope) est souvent passé sous silence
  tant il est évident  il a pourtant été un moteur
  fort de lintégration.
• Il faut toutefois prêter attention aux
  différences de perceptions nationales en la
  matière  cet idéal, qui reste diversement
  présent au sein des Six, ne touche pas beaucoup
  les Britanniques, les Scandinaves ou les Baltes.
• Le terme  Europe  est souvent employé sans
  grande précision 
• Même dun point de vue géographique, lEurope est
  un concept abstrait, dont la définition intègre
  un jugement politique, des valeurs, des éléments
  culturels...
• Certains défendent une conception ouvertement non
  géographique de lEurope.
• Les définitions de lEurope sont ainsi multiples
  (Cf. Penser lEurope, dEdgar Morin)  qui plus
  est, elles fluctuent au gré des intérêts et des
  crises.
• Au-delà des motivations premières de
  lintégration européenne (paix, reconstruction,
  Europe), il faut mentionner trois phénomènes qui
  ont contribué à la dynamique dintégration 
• le spill over 
• le formalisme juridique 
• le déficit démocratique 

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• B. Chronologie raisonnée de lintégration
  européenne
• Il est important de faire un historique de
  lintégration européenne pour comprendre sa
  structure actuelle, saisir ses logiques de
  fonctionnement et cerner les enjeux du débat sur
  sa réforme.
• B.1. 1946-1958 Les premiers pas
• En 1946, Winston Churchill, appelle de ses voeux
  "les Etats-Unis d'Europe".
• En 1948, le Congrès de La Haye réunit un millier
  de délégués de vingt pays européens pour discuter
  des possibilités de coopération en Europe.
• L'Organisation européenne de coopération
  économique (OECE puis OCDE) est créée en 1948
  afin de répartir les fonds du plan Marshall
  d'aide américaine à la reconstruction de
  l'Europe.
• Le Conseil de lEurope est créé en 1949. Cest
  une des conséquences du Congrès de La Haye.
• En 1950, Robert Schuman, ministre français des
  affaires étrangères, propose sur la suggestion
  de Jean Monnet et de ses collaborateurs la
  création dune Communauté européenne du charbon
  et de lacier (CECA). En 1951, les Six (France,
  RFA, Benelux et Italie) signent le traité de
  Paris.

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• En 1954, le projet détendre lintégration à la
  défense avec la Communauté européenne de défense
  (CED) est rejeté par lAssemblée nationale
  française, alors que tous les autres Etats
  l'avaient ratifié.
• En 1955, lors de la Conférence de Messine, les
  représentants des Six décident dabandonner
  lintégration  sectorielle  et détendre en une
  seule fois lintégration à toute léconomie.
• Le 25 mars 1957, six pays signent les Traités de
  Rome créant la Communauté économique européenne
  et la Communauté économique de lénergie atomique
  (CEEA ou Euratom).
• Les traités entrent en vigueur le 1er janvier
  1958, six mois avant le retour du Général de
  Gaulle au pouvoir en France.

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• B.2. 1958-1966  les débuts triomphants
• Cette période est celle de tous les succès.
• 1962 entrée en vigueur de la Politique agricole
  commune (PAC).
• 1965  signature du traité de fusion des
  exécutifs des trois Communautés (un Conseil et
  une Commission uniques remplacent les organes
  spécifiques de la CECA, de la CEE et de la CEEA 
  lAssemblée parlementaire et la Cour de Justice
  étaient déjà communes)
• 1965  politique de la  chaise vide  de la
  France au Conseil.
• 1966  compromis de Luxembourg , qui permet à
  un Etat de demander le report d'un vote au sein
  du Conseil et la poursuite des discussions sur un
  projet de décision communautaire lorsque celle-ci
  risque de porter atteinte à des  intérêts
  nationaux très importants .

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• B.3. 1966-1974 le retour de lintergouvernemental
  
• Cest une période de stagnation de la
  construction européenne où la dimension
  intergouvernementale du fonctionnement du Conseil
  saffirme.
• 1968 l'Union douanière est réalisée entre les
  six pays en juillet (avec 18 mois davance sur le
  calendrier prévu) 
• 1970  le traité de Luxembourg dote la Communauté
  de ressources propres et donne au PE un droit de
  regard sur le budget 
• 1973 le 1er janvier, le Danemark, le
  Royaume-Uni et l'Irlande (référendum négatif en
  Norvège) rejoignent la CEE.

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• B.4. 1974-1986 l'Europe à la recherche d'un
  second souffle
• Cest une période de transition durant laquelle
  un contexte favorable à de nouveaux progrès de
  lintégration européenne va se dessiner.
• 1974 les Chefs d'Etat ou de Gouvernement des
  pays membres décident de se réunir en Conseil
  européen trois fois par an pour fixer les grandes
  orientations de la politique européenne et
  amorcer une coopération politique.
• 1975 la Convention de Lomé est signée entre la
  Communauté européenne et 46 pays ACP (Afrique,
  Caraïbes, Pacifique).
• 1975  le FEDER (Fonds européen de développement
  régional) est créé. Il atteste de ce que la
  Communauté nest pas quun marché, mais aussi un
  espace de solidarité financière.
• 1979 création du Système monétaire européen
  (SME) 
• 1979  les Européens élisent pour la première
  fois leurs 410 députés au Parlement européen au
  suffrage universel direct.
• 1981 la Grèce entre dans la Communauté le 1er
  janvier.
• 1984  le PE adopte un projet de Traité d'UE très
  ambitieux sous légide dAltiero Spinelli.

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• En 1985, le Conseil européen lance, sur une
  proposition franco-allemande, une réflexion sur
  une révision du Traité de Rome, dans l'optique de
  l'achèvement du marché intérieur et d'une
  codification de la coopération politique qui
  existait en marge des traités, du fait notamment
  des sommets européens. Cette initiative est
  favorisée par quatre éléments 
• le projet dUnion du PE 
• l'arrivée de Jacques Delors à la tête de la
  Commission en 1985 
• le succès de la doctrine libérale économique en
  Europe 
• la mobilisation des acteurs économiques
  transnationaux (multinationales, groupes
  bancaires, patronat européen...).
• 1986 l'Espagne et le Portugal rejoignent la CEE
  le 1er janvier.
• 1986  à l'issue d'une conférence
  intergouvernementale (CIG), signature de lActe
  Unique européen (AUE).

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• B.5. 1986-1995 lapprofondissement de
  lintégration européenne
• Cette période est marquée par la préparation de
  lentrée en vigueur du marché unique, qui
  nécessite ladoption de plus de deux cents textes
  devant se substituer aux normes nationales (Livre
  blanc sur le marché unique).
• 1989 onze pays (le Royaume-Uni s'abstient)
  adoptent, le 9 décembre, la Charte des droits
  fondamentaux des travailleurs.
• 1990  sous la pression des événements en Europe
  de l'Est, le Conseil européen, sur une
  proposition franco-allemande, convoque deux
  conférences intergouvernementales destinées à
  préparer les traités d'Union économique et
  monétaire et d'Union politique.
• 1991  Les CIG aboutissent à ladoption par le
  Conseil européen du  traité sur lUnion
  européenne  ou traité de Maastricht (signé en
  février 1992).
• 1993 le Marché unique entre en vigueur le 1er
  janvier  le Traité de Maastricht en novembre.
• 1995 au 1er janvier, l'Union européenne compte
  trois nouveaux membres l'Autriche, la Finlande
  et la Suède. Les Norvégiens refusent pour la
  seconde fois d'entrer dans lUnion lors d'un
  référendum.

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• B.6. 1996-2009 de la réunification du continent
  au processus constituant
• Cest une période de réformes intensives.
• 1997  adoption du traité dAmsterdam.
• mars 1998 ouverture des négociations en vue de
  l'élargissement de l'Union européenne aux pays
  d'Europe centrale et orientale et à Chypre 
• janvier 1999 début du passage à la monnaie
  unique dans onze pays (la Grèce rejoint la  zone
  Euro  le 1er janvier 2001)
• mars 1999 démission collégiale de la Commission
  européenne présidée par Jacques Santer, mise en
  cause pour sa mauvaise gestion de la crise de la
   vache folle  et pour divers dysfonctionnements.
  
• mars 1999 les chefs d'Etat et de gouvernement
  réunis en Conseil européen à Berlin demandent à
  Romano Prodi de constituer une nouvelle
  Commission européenne.
• décembre 2000 proclamation de la Charte des
  droits fondamentaux de l'Union européenne
  élaborée par une convention ad hoc.
• février 2001 signature du traité de Nice (entré
  en vigueur en février 2003).

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• décembre 2001  institution dune  Convention
  sur lavenir de lUE  chargée de proposer une
  réforme des traités.
• 2002 achèvement du passage à la monnaie unique 
• décembre 2003  échec du sommet de Bruxelles sur
  ladoption de la Constitution.
• 1er mai 2004  élargissement de lUnion de dix
  Etats.
• juin 2004  élections européennes à 25, puis
  lancement de la procédure de nomination dune
  nouvelle Commission  le Conseil européen adopte
  finalement le projet de Constitution européenne,
  légèrement retouché.
• 29 octobre 2004  signature à Rome de la
  Constitution européenne.
• 22 novembre 2004  entrée en fonctions de la
  Commission Barroso, après remaniement du collège
  sous la pression du PE.
• 16-17 décembre 2004  décision d'ouvrir les
  négociations d'adhésion avec la Croatie et la
  Turquie en 2005, sous réserve que certains
  critères soient remplis.
• 25 avril 2005  signature à Luxembourg des
  traités d'adhésion de la Bulgarie et de la
  Roumanie.

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• 29 mai 2005  rejet de la Constitution européenne
  en France 
• 1er juin 2005  rejet de la Constitution
  européenne aux Pays-Bas 
• 1er janvier 2007  adhésion de la Bulgarie et de
  la Roumanie à lUnion européenne. La Slovénie
  adopte lEuro comme monnaie officielle.
• 23 juin 2007  accord des 27 sur un projet de
  traité modificatif dérivé de la Constitution
  européenne.
• 13 décembre 2007  signature du traité de
  Lisbonne, qui devait entrer en vigueur le 1er
  janvier 2009.
• 1er janvier 2008  Chypre et Malte adoptent
  lEuro comme monnaie officielle.
• 13 juin 2008  rejet du traité de Lisbonne par
  les électeurs irlandais.
• 11 et 12 décembre 2008  engagement du Premier
  ministre irlandais à loccasion du Conseil
  européen d'organiser un deuxième référendum sur
  le traité avant novembre 2009.
• 1er janvier 2009  la Slovaquie adopte lEuro
  comme monnaie officielle.
• 4-7 juin 2009  7 élections européennes.
  Ouverture de la procédure de nomination dune
  nouvelle Commission.

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II. LE SYSTEME INSTITUTIONNEL DE LUNIONA. La
philosophie du système  entre bricolage et
non-dit

• Souligner la progressivité de la construction
  européenne, son hétérogénéité, son caractère
  incrémental et syncrétique, sa nature sui
  generis.
• Les signataires du traité de Rome, et des traités
  suivants, se disent "déterminés à établir les
  fondements d'une union sans cesse plus étroite
  entre les peuples européens".
• Mais l'accumulation de secteurs de compétence de
  l'Union n'obéit pas à une règle précise.
• Les traités ne forment pas une constitution
  cohérente et ne visent pas à la reproduction au
  niveau européen d'un Etat fédéral et démocratique
  supranational.

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• Ils sont empreints dun fort pragmatisme. Les
  traités ont mis en place des institutions dans un
  souci defficacité et déquilibre entre
  différents types dintérêts, mais nont pas de
  dimension normative et sont avant tout
  fonctionnels.
• normatif  qui est porteur dun modèle
  prescriptif fondé sur une vision de la société et
  de lordre politique concerné 
• fonctionnel  qui répond pragmatiquement à des
  impératifs et contraintes, et avance des
  solutions techniques sans portée autre que
  pratique.
• Le système repose donc essentiellement sur du
  droit.
• Une évolution sest néanmoins dessinée 
• au fil du temps, la Cour de justice a
  progressivement dégagé des traités un certain
  nombre de droits fondamentaux
• depuis le traité de Maastricht, on assiste à un
  virage vers un fonctionnement plus  politique 
  et lUnion sest dotée dattributs symboliques
  dun système politique normatif
• la Convention a poursuivi ce processus, en
  énonçant notamment les objectifs et valeurs de
  lUnion.

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• L'Union (en février 2009, avant lentrée en
  vigueur du traité de Lisbonne) dispose d'un cadre
  institutionnel unique, mais ses institutions
  exercent leurs pouvoirs de façons très
  différentes selon le domaine concerné.
  L'appellation d'Union recouvre en effet 
• un système politique et administratif
  communautaire, renforcé par l'extension de ses
  compétences à de nouveaux domaines et par la
  démocratisation de ses institutions 
• un système de coopération intergouvernementale
  institutionnalisée en matière de politique
  extérieure et de sécurité, prolongé en matière de
  défense par la force de réaction rapide 
• un système de coopération intergouvernementale
  dans le domaine de la justice et des affaires
  intérieures, qui a été partiellement
  communautarisé 
• un système mixte, l'Union économique et monétaire
  (UEM).
• On distingue, sur la longue durée, un processus
  de  parlementarisation  diffus de
  larchitecture institutionnelle de lUnion. Il
  prend la forme de laffirmation, depuis le traité
  de Maastricht, du caractère  politique  de
  lintégration européenne.

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• Le traité de Lisbonne vient clarifier les choses
  en consacrant un titre aux  principes
  démocratiques . Larticle 10 du futur traité sur
  lUnion européenne dispose que
•  le fonctionnement de l'Union est fondé sur la
  démocratie représentative 
• et énonce le principe de double représentation
  des citoyens 
• les citoyens sont directement représentés, au
  niveau de lUnion, au Parlement européen. Les
  Etats membres sont représentés au Conseil
  européen par leur chef dEtat ou de gouvernement
  et au Conseil par leurs gouvernements, eux-mêmes
  démocratiquement responsables, soit devant leurs
  parlements nationaux, soit devant leurs
  citoyens. 
• Cette présentation des choses est toutefois
  tempérée par une réaffirmation de la logique
  intergouvernementale et par des références à des
  mécanismes de démocratie participative.
• Le traité de Lisbonne multiplie les références à
  la démocratie qui devient à la fois un principe
  de fonctionnement de lUnion, une de ses valeurs
  fondamentales et un objectif dans son action tant
  intérieure quextérieure.

32

• B. Les institutions européennes,
• de linnovation au mimétisme
• B.1. L'impulsion - le Conseil européen
• Le Conseil européen (CE) n'était originellement
  pas prévu par les traités.
• A partir de 1974, la pratique des "sommets" de
  chefs d'Etat et de gouvernement a été formalisée
  pour évoquer les principales questions qui se
  posaient dans le cadre des Communautés, et
  entreprendre une coopération politique
  intergouvernementale.
• L'AUE signé en 1986 institutionnalise cette
  pratique. Il nest toutefois pas une institution
  au sens juridique du terme  ses actes nont pas
  de force juridique contraignante, il na pas de
  budget, ni de locaux ou de personnel propre.
• Le traité de Lisbonne lui reconnaîtra enfin ce
  statut et le dotera dun Président permanent.
• Attention  bien distinguer le Conseil européen
  du Conseil de lUnion européenne et du Conseil de
  lEurope.

33

• Le Conseil européen est le véritable centre
  d'impulsion pour les grandes décisions et
  orientations, et une  instance dappel  pour
  trancher les conflits qui paralysent le Conseil.
• Le Conseil européen exerce aujourdhui la
  fonction dimpulsion qui était celle de la
  Commission à lorigine.
• B.1.a. Composition
• Le Conseil européen réunit les Chefs dEtat
  (France et Finlande) et de gouvernement (autres
  Etats), ainsi que le président de la Commission.
• Le Conseil européen est assisté par les ministres
  des affaires étrangères (MAE) et un membre de la
  Commission
• Depuis 1991, le président du Conseil européen
  invite les ministres des affaires économiques et
  des finances quand il examine des questions
  relatives à lUEM.
• Le Conseil européen est également assisté 
• du Secrétaire général du Conseil (qui cumule la
  fonction de  Haut représentant pour la PESC 
  depuis le traité dAmsterdam),
• du Secrétaire général de la Commission,
• de fonctionnaires du Secrétariat général du
  Conseil (chargés détablir les comptes-rendus)
• dinterprètes.

34

• Depuis 1974, le but a été de limiter au maximum
  le nombre de personnes présentes lors des débats
  du CE.
• Le Conseil européen travaille sous la présidence
  du chef dEtat ou de gouvernement de lEtat qui
  exerce la présidence du Conseil.
• Le traité de Rome prévoyait que la présidence du
  Conseil était assurée à tour de rôle, pour une
  durée de six mois, par chaque Etat selon lordre
  alphabétique des Etats orthographié dans sa
  langue nationale.
• LAUE a modifié le système pour que les Etats
  exercent alternativement la présidence des 1er et
  2nd semestres.
• En 1993, dans la perspective de lélargissement,
  un nouveau système pose le principe de
  lalternance entre  petits  et  grands  Etats
  membres.
• En 1996, une décision du Conseil modifie à
  nouveau le système et dispose que la présidence
  suive un ordre immuable.

35

• Le Traité dAthènes sur ladhésion des 10, adopté
  en 2003, ne change rien. Afin de donner aux
  nouveaux États membres  le temps de se préparer
  à exercer leur Présidence , le Conseil européen
  de Bruxelles doctobre 2002 a confirmé lordre de
  rotation établi jusquà la fin de 2006.
• Il était prévu que le système issu dune future
  réforme des traités se substitue à la rotation
  semestrielle  pour faire face au rejet de la
  Constitution en France et aux Pays-Bas, le
  Conseil européen a arrêté la liste des
  présidences jusquen 2020.
• A lorigine, le Conseil européen se réunissait 3
  fois par an. Depuis lAUE, il ny a plus que deux
  sommets, mais des sommets extraordinaires
   thématiques  ont été convoqués.
• Les sommets se tenaient habituellement dans une
  ville de lEtat assurant la présidence.
• Désormais, les deux sommets principaux se
  tiennent à Bruxelles.

36

• B.1.b. Activités
• Le Conseil européen est un enjeu majeur pour
  lEtat qui exerce la présidence.
• La présidence joue un rôle clé dans
  lorganisation des travaux du CE 
• elle conduit des entretiens bilatéraux préalables
  avec chaque représentant pour saisir son point de
  vue et ses revendications
• elle annonce ensuite lordre du jour 
• elle joue un rôle important dans les travaux 
• Ordre des travaux du CE.
• Premier jour 
• intervention du Président du PE
• le Conseil européen examine les points à lordre
  du jour
• à midi, repas protocolaire
• les travaux se poursuivent laprès-midi
• le soir, il y a deux repas de travail 
• la présidence rédige un projet de  conclusions 
  la nuit

37

• Deuxième jour 
• le Conseil européen examine le projet de
  conclusions rédigé la nuit
• le Conseil européen se prononce par consensus
   négatif  
• le Conseil européen se clôt par des conférences
  de presse 
• Les  conclusions , pures déclarations
  politiques, sont de nature très variable selon
  les sommets. Elles portent sur quatre types de
  dossiers 
• Des dossiers communautaires 
• La politique étrangère 
• Les questions budgétaires 
• La réforme des traités 

38

• B.1.c. Perspectives
• Lavenir verra probablement une montée en
  puissance du CE.
• Le traité de Lisbonne prévoit son
  institutionnalisation en tant que  Chef dEtat
  collectif  de lUE, doté dune présidence
  permanente.
• Elle dispose que le Conseil européen sera
  composé 
• des Chefs dEtat et de gouvernement,
• du Président permanent du CE
• du Président de la Commission
• du  Haut représentant pour les affaires
  étrangères et la politique de sécurité 
  nouvellement créé
• Le projet de Constitution précise que le Conseil
  européen prend ses décisions par consensus, ce
  qui le distingue nettement dune assemblée.
• La Présidence permanente est incompatible avec
  lexercice de fonctions nationales. Le Président
  est élu pour un mandat de deux ans et demi,
  renouvelable une fois.

39

• B.2. La décision
• B.2.a. La Commission
• La Commission est une institution centrale, qui
  le reste, pour 5 raisons principales 
• Le monopole de linitiative législative dans le
  pilier communautaire.
• Son rôle de médiation entre les positions des
  Etats membres dans la négociation.
• Son rôle central dans la mise en oeuvre des
  politiques et ses compétences propres dans
  certaines politiques essentielles
• Son rôle de médiation avec les citoyens
• Sa fonction de négociation internationale,
  notamment pour commerce international.

40

• B.2.a.1. Composition de la Commission
• La Commission se compose de 27 membres (depuis le
  1er janvier 2007), un par Etat.
• Son mode de nomination a beaucoup évolué depuis
  1957 
• à lorigine, le traité CEE prévoyait que les
  commissaires étaient désignés dun commun accord
  par les gouvernements pour 4 ans  ils
  choisissaient aussi un président parmi les
  commissaires.
• dans les années 80, le PE a commencé à approuver
  la nomination de la Commission, sans avoir de
  compétence spécifique à cet égard, sur la base de
  son droit dadopter des délibérations.
• le traité de Maastricht a formalisé cette
  procédure dinvestiture. Il prévoit aussi que les
  gouvernements nomment dabord le Président de la
  Commission et que celui-ci participe au choix des
  commissaires. Par ailleurs, il fait concorder les
  mandats du PE et de la Commission. Le traité de
  Maastricht prévoit enfin que les candidats
  commissaires peuvent être auditionnés par le PE
  avant leur nomination. Après ces auditions, qui
  ont lieu devant les commissions parlementaires
  compétentes, le PE vote pour investir la
  Commission.

41

• le traité de Nice prévoit que le Président de la
  Commission est désormais choisi à la majorité
  qualifiée, et non plus à lunanimité. Il renforce
  aussi son pouvoir hiérarchique  le Président
  peut contraindre un commissaire à la démission, à
  la condition dêtre soutenu par la majorité
  simple de la Commission.
• Le traité de Lisbonne prévoit que le président de
  la Commission est élu par le Parlement européen
  sur proposition du Conseil des chefs d'Etat et de
  gouvernement statuant à la majorité qualifiée 
  ces derniers doivent tenir compte du résultat des
  élections au Parlement européen. Après 2014, la
  Commission devait compter un nombre de membres
  équivalent aux deux tiers des Etats, mais le
  Conseil européen a remis en cause cela.

42

• La procédure de nomination actuelle comporte 7
  étapes. Elle doit intervenir dans les six mois
  qui suivent lélection du PE 
• le président est choisi par le Conseil à la
  majorité qualifiée 
• le PE doit approuver cette désignation par un
  vote 
• le Conseil désigne, à la majorité qualifiée et
  dun commun accord avec le Président, les autres
  commissaires 
• le Président attribue les portefeuilles et les
  vice-présidences 
• le PE auditionne les candidats au sein de ses
  commissions parlementaires 
• le PE vote linvestiture de la Commission 
• la Commission entre en fonctions pour 5 ans. Le
  Président peut modifier la répartition des
  portefeuilles.

43

• Le PE participe activement à la nomination et
  peut la censurer, mais il na pas dinfluence
  directe sur le choix des commissaires, qui ne
  sont dailleurs pas massivement issus du PE.
• La procédure de censure na jamais été utilisée
  et constitue avant tout un instrument de sortie
  de crise.
• De son côté, la Commission ne doit pas être trop
  comparée à un gouvernement 
• elle nest pas désignée en fonction du résultat
  des élections européennes
• elle ne bénéficie pas dun soutien politique du
  PE 
• elle nest pas gouvernée par une coalition
  partisane 
• elle ne met pas en oeuvre un programme de
  gouvernement 
• elle ne peut dissoudre le PE ou utiliser des
  instruments de parlementarisme rationalisé (vote
  bloqué, question de confiance...).

44

• B.2.a.2. Compétences de la Commission
• La Commission remplit plusieurs rôles 
• En premier lieu, c'est une instance dinitiative.
  Elle a pour mission d'élaborer des propositions
  de normes  les "lois" communautaires.
• C'est aussi un organe d'exécution chargé par les
  traités ou les règlements et directives de
  prendre certaines décisions d'application et de
  traiter avec les gouvernements et les
  destinataires des normes (entreprises, groupes
  d'intérêts, représentants des catégories
  socioprofessionnelles...). Le Conseil peut
  toutefois conserver certaines compétences
  dexécution, ou les soumettre à des conditions
  (voir infra la  comitologie ).
• La Commission prépare le budget et gère les
  crédits d'intervention (charbon et acier,
  recherche, PAC, aménagement du territoire, aide
  au Tiers monde, aide de pré-accession...).
• La Commission est aussi la gardienne des
  traités  elle doit orienter son action
  conformément aux traités, et doit poursuivre les
  infractions aux textes communautaires (notamment
  des Etats membres), sur saisine ou de sa propre
  initiative, en ayant éventuellement recours à une
  action contentieuse devant la Cour de justice.
• La Commission mène enfin certaines négociations
  internationales au nom de la Communauté
  européenne avec un mandat du Conseil (accords
  commerciaux, accords d'association, adhésions,
  OMC...).

45

• B.2.a.3. Fonctionnement de la Commission
• La Commission prend ses principales décisions à
  la majorité, le Président étant traité sur un
  pied dégalité avec les autres membres. Dans les
  faits, le recours au vote est rare.
• Lautorité du Président a été progressivement
  renforcée, de manière à accroître sa capacité à
  exercer un leadership et à donner un sens à
  laction de la Commission.
• La Commission se réunit tous les mercredis à
  Bruxelles ou à Strasbourg, lorsque le PE y siège.
  Les commissaires disposent également de
  compétences dattributions, dans le domaine dont
  ils ont la charge.
• Chaque membre de la Commission sentoure dun
  cabinet.
• Il importe de bien distinguer la Commission en
  tant quorgane politique (celle des 27
  commissaires) de la Commission en tant quorgane
  administratif (celle des 25.000 fonctionnaires).

46

• La Commission compte 25000 agents permanents
  répartis en 23 Directions générales responsables
  de secteurs précis (17 DG politiques  6 DG de
  relations extérieures), 5 services généraux et 9
  services internes.
• Elle bénéficie de coopérations avec des
  représentants des Etats membres et des acteurs
  économiques et sociaux qui siègent dans de
  nombreux comités.
• Ladministration de la Commission est souvent
  présentée comme pléthorique. Ce nest pas
  vraiment le cas.
• Depuis larrivée de Jacques Santer à la tête de
  la Commission, une importante réforme
  administrative a été lancée, avec des résultats
  inégaux.

47

• B.2.a.4. Nature de la Commission
• Quest-ce que la Commission européenne ? Ce point
  na jamais connu de clarification et constitue un
  lieu déquilibre entre méthode communautaire et
  méthode parlementaire. Le traité de Lisbonne
  perpétue lambiguïté.
• La tension entre nature politique et
  administrative de la Commission est en partie le
  produit de sa dualité (la Commission en tant que
  collège, et la Commission en tant que
  bureaucratie).
• Il existe aussi une tension fondamentale entre
  lintégration européenne comme état et comme
  processus, entre le rôle de stabilisation de la
  Commission et sa mission dinnovation et de mise
  en mouvement.
• Dun côté, elle a été affectée par un processus
  continu de  gouvernementalisation  et se
  rapproche de plus en plus, dans son mode
  dorganisation administrative, dun gouvernement
  national.
• Dun autre côté, la Commission reste à bien des
  égards un organe  technocratique , délibérément
  tourné vers une appréciation experte et neutre
  des mesures à prendre, en dehors de toute
  considération nationale ou partisane.

48

• B.2.a.5. Une institution sous contraintes
• Il faut souligner 4 problématiques importantes 
• la gestion des demandes divergentes
• la question démocratique
• les effets de la montée en puissance de la
  Commission
• la gestion de ses divisions internes.

49

• La Commission face aux demandes divergentes
• Tension administratif/politique  tension entre
  rôle de stabilisation et nécessité dimprimer un
  mouvement. Problème fondamental depuis le début.
• Préoccupation forte de Monnet, premier président
  de la Haute Autorité  éviter la
  bureaucratisation. Spectre des administrations
  nationales en régime parlementaire. Monnet
  voulait que la Haute Autorité soit un organe
  élitiste, composé dexperts du policy making.
• Walter Hallstein, 1er président de la Commission,
  a essayé de donner un style plus politique à la
  Commission, mais clash avec De Gaulle en 1965.
  Refus fondamental, entre autres choses, de voir
  la Commission devenir un  gouvernement
  européen .
• 1965-1985  Commission fondamentalement non
  politique et peu ambitieuse. Mise en oeuvre des
  traités lorsque les Etats y consentent, passivité
  pour le reste (politiques problématiques) et
  aucune initiative pour lapprofondissement ou la
  réforme institutionnelle. Mais cela na pas
  affecté le policy making courant.
• Comment ?

50

• contourne lopposition des Etat  par
  lassociation dacteurs non gouvernementaux et de
  représentants dintérêts aux débats sur de
  nouvelles initiatives politiques. Suscite
  lémergence dun réseau transnational de groupes
  dintérêts et dONG favorables à un développement
  de la fonction de régulation sociale de la CEE,
  qui fait pression sur les administrations et
  gouvernements nationaux pour quils acceptent
  cette évolution.
• recours au  soft law   régulation molle.
  Définition de cadres, recommandations, décisions,
  pratiques... dans de nouveaux secteurs, qui
  permettent de structurer les intérêts économiques
  et sociaux sans avoir à rechercher lappui ou
  laccord explicite des EM en soumettant des
  propositions au Conseil. Codification a
  posteriori dans de nombreux secteurs (traités
  comme  aggiornamento ).  Gouvernance  
  système dans lequel on gouverne sans coercition
  et sans hiérarchie, par la négociation et la
  persuasion  système dans lequel la Commission a
  un rôle central. Par opposition au gouvernement,
  plus politique, qui repose sur une légitimation
  intergouvernementale (Conseil) et éventuellement
  partisane (PE).

51

• Delors redémarrage à partir de 1985. Retour du
  leadership. Ensemble de facteurs  économiques 
  politiques (libéralisme)  globalisation  effets
  de la mobilisation des acteurs économiques et
  sociaux  capacité de Delors à réveiller la
  Commission, à reprendre le leadership.
• Santer  option différente. Moins politique,
  moins ambitieux. Consolidation des politiques et
  réformes modestes. Eviter les critiques  mais
  trop tard.
• Prodi  choix dun ancien Premier ministre dun
  des grands Etat signe fort. Mais conflit avec le
  PE et les médias. Assez maladroit  vision trop
  politique.
• Barosso  veut déréguler et que la Commission ait
  un rôle limité. Recours massif à la soft law et à
  la codification.

52

• Critiques paradoxales 
• trop bureaucratique et technocratique  pas assez
  sensible aux priorités politiques du moment
  (pacte de stabilité)
• trop politique, trop activiste  trop impliquée
  dans la définition des priorités politiques.
• Pas si contradictoire que ça. La double fonction
  de la Commission est par nature problématique 
• la Commission doit assurer leadership
• la Commission doit assurer fonction de service
  impartiale.
• Problématique connue dès lorigine  exacerbation
  dune tension qui existe au niveau national, dans
  toutes les démocraties libérales.
• Nouvelle tension dans les années 90  exigence
  démocratique.
• Maintenant, triangle de tensions 
• exigence daction et de réforme, mais avec des
  visions nationales contrastées de ce quil faut
  faire
• exigence de bonne administration, fondée sur
  lexpertise et la stabilité
• exigence de redevabilité démocratique
  (accountability).

53

• Ces trois tensions renvoient aux tensions
  internes de la Commission  la Commission nest
  pas  une  institution, dotée dun intérêt. Il
  faut tenir compte des tensions entre les intérêts
  des différentes DG et services, des commissaires
  et les contraintes de lenvironnement
  institutionnel.
• Lanalyse sous langle dune triple pression
  (politique-intergouvernementale, technocratique
  et démocratique) permet de comprendre comment
   lintérêt  de linstitution sélabore et de
  voir linstitution évoluer.

54

• 2. La Commission face aux exigences démocratiques
• A lorigine, 3 registres de légitimation 
• rationnelle légale
• logique dagence (non majoritarian institution)
• efficacité des politiques (outputs)
• Depuis 1990  contrôle, surveillance et
  médiatisation, souvent très suspicieuse, des
  activités de la Commission.
• Critique de ses propositions (directive
  Bolkenstein sur la libéralisation des services
  publiques) et mise en cause de la probité, de
  lefficacité de la Commission (Santer,
  Cresson...).
• Recherche dune plus grande légitimité par la
   parlementarisation  et la multiplication des
  formes de contrôle (transparence, subsidiarité,
  recours, médiateur, PE, pétitions, accès
  documents, Cour des comptes, OLAF...).
• La Commission doit composer avec de nombreuses
  contraintes 
• tensions entre profil politique et administratif,
  
• surcharge administrative
• surveillance des médias et partis
• mise en cause de la légitimité et exigence
  daccountability

55

• Doù une stratégie de réforme permanente 
• Santer  avant même les problèmes, dès nomination
  en 1994, réforme.  Faire moins, faire mieux .
• Prodi  réforme pour lutter contre
  laffaiblissement. Livre Blanc sur la gouvernance
  (2000)  plaidoyer pour la Commission et la
  méthode communautaire  éviter parlementarisation
  complète, le démantèlement (agences), le retour
  de lintergouvernemental et le démantèlement des
  politiques.
• Barroso  simplifier, déréglementer, alléger la
  contrainte juridique et réglementaire sur les
  acteurs économiques.

56

• 3. La problématique de la montée en puissance de
  la Commission
• La Commission est lincarnation dune institution
  fonctionnelle  son organisation découle
  directement de ses pouvoirs et missions.
  Inversement  ses pouvoirs et missions sajustent
  à ses capacités organisationnelles.
• Multiplication du nombre de DG et croissance de
  leurs divisions internes.
• Inflation du nombre de commissaires  27 pour une
  dizaine de vrais portefeuilles.
• La Commission est à la fois trop grande et trop
  petite 
• trop grande par rapport au projet de Monnet dune
  agence aux fonctions limitées, efficace
• trop grande et trop puissante pour les tenants
  dune approche intergouvernementale
• trop petite par rapport à ses fonctions et à la
  taille des administrations nationales
• Le manque de moyens de la Commission provoque son
  recentrage sur les politiques de régulation
  fondamentales, sur la défense des 4 libertés du
  marché intérieur (capital, biens, services,
  personnes).
• Il pose des problèmes pour le développement
  dautres politiques, plus  positives , et
  lextension de ses compétences  environnement,
  social, éducation

57

• La Commission doit aussi faire face à lémergence
  dautres normes et référentiels de gouvernement à
  côté des 4 libertés  protection de
  lenvironnement  cohésion économique et
  sociale  développement régional.
• Pour y parvenir, la Commission associe largement
  les destinataires 
• Comité consultatif des autorités locales et
  régionales devenu Comité des régions pour la
  politique régionale
• Stake holders pour les politiques de
  lenvironnement, de la recherche, du
  développement, sociale, agricole comités
  consultatifs.
• La Better regulation strategy systématise le
  recours à la consultation des destinataires
• Les pays candidats pour les aides à la
  pré-accession et le processus dadhésion.

58

• Malgré cela, critique de lextension excessive
  des pouvoirs de la Commission. Demandes de
  décentralisation ( renationalisation) ou dun
  multiplication des agences exécutives (
  démantèlement).
• La Commission y répond par différentes
  stratégies 
• Politique de self restraint (Barroso)
• Décentralisation (fonds structurels)
• Externalisation auprès de société privées et ONG
  (aide au développement, communication)
• Subsidiarité
• Comitologie
• Agences exécutives
• Secrétariat Général du Conseil pour politiques
  intergouvernementales

59

• 4. Les divisions internes de la Commission
• La Commission subit les tensions qui existent
  entre intégration négative et positive, entre la
  logique de marché et lexigence de cohésion
  économique et sociale.
• Les DG ont des référentiels et objectifs
  contrastés  conflits environnement/marché
  intérieur  concurrence/politique régionale 
  politique industrielle/politique sociale.
• La Commission nest pas monolithique  cest une
   multi-organisation  (Sonia Mazey) au sein de
  laquelle différentes logiques sont poursuivies
  par différentes parties de lorganisation.
• Le phénomène a pris dans lampleur dans les
  1970s  sectorisation du policy making et
  constitution de réseaux indépendants, sous
  limpulsion du Conseil. Les relations
  interinstitutionnelles et les contacts avec
  différents groupes de lobbies divisent la
  Commission. Désormais, chaque DG a des relations
  avec  ses  groupes de travail au Conseil, sa
  formation du Conseil, sa commission au PE, son
   secteur  dintérêts constitués.

60

• La Commission est très ouverte aux groupes
  dintérêt  les associe ouvertement au processus
  législatif. Elle cherche à créer un système de
  groupes dintérêt européen équilibré et
  pluraliste. Pour cela elle finance les groupes
  (ONG, société civile, consommateurs).
• Accent mis sur la consultation des groupes et des
  entreprises
• exercices de consultation standard  propositions
  de politique publique pour recueillir leurs
  commentaires (Internet)
• conférences et ateliers de travail qui regroupent
  les intérêts concernés pour identifier les
  questions pertinentes et les parties prenantes
• rencontres quotidiennes et correspondance entre
  les officiels de la Commission et les lobbyistes
  permanents et en visite
• comités consultatifs spécialisés, permanents et
  ad hoc. Tous secteurs confondus, une soixantaine
  de comités consultatifs permanents (1/2 pour la
  PAC). Constitués des représentants des milieux
  intéressés, d'experts privés (universités,
  centres de recherche) ou provenant des
  administrations nationales.

61

• Solutions à la sectorisation ?
• rôle du Secrétaire général (SG)  coordination
  pour lélaboration des propositions. Négocie au
  nom de la commission dans les relations
  interinstitutionnelles 
• le SG organise des réunions hebdomadaires
  respectives des DG, chefs de cabinets et chefs de
  cabinets adjoints. A lorigine, cabinets
  assuraient un rôle de coordination verticale 
  maintenant, aussi horizontale.
• renforcement des pouvoirs du Président. La
  hiérarchie est ce qui permet aux bureaucraties de
  fonctionner correctement. Dans la Commission, le
  principe de collégialité domine et le Président
  na pas de voix prépondérante, ni de pouvoir
  darbitrage. Mais maintenant le traité de Nice
  lui reconnaît un rôle dans la définition de la
  politique générale et dans lattribution des
  portefeuilles
• Création de  clusters  par Barroso  5 groupes
  thématiques de commissaires, qui permettent
  dassurer une certaine cohérence.
• Better regulation strategy  participation de
  différentes DG au travail de réflexion et
  dexpertise avant communication
• Diffusion de nouvelles normes  environnement,
  cohésion, emploi, genre...

62

• B.2.b. Le Conseil de lUnion européenne
• Lappellation officielle du Conseil est  Conseil
  de l'Union européenne . Couramment, on parle du
   Conseil des ministres . Le traité de Lisbonne
  utilise le vocable  Conseil .
• Le Conseil nétait pas prévu dans les premiers
  schémas institutionnels des Communautés.
• Le Conseil échappe à lanalyse en raison des
  multiples parad